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2024年11月24日
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備受矚目的《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱《大氣法》)日前提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議進(jìn)行第三次審議，在給予三次審議稿完善有關(guān)大氣污染防治方面內(nèi)容積極評(píng)價(jià)的同時(shí)，此次《大氣法》還引發(fā)不少爭(zhēng)議。昨天，媒體報(bào)道甚至提到，有專家看完《大氣法》三審稿想大哭，此法律修訂因此變得備受關(guān)注。
為何學(xué)界的反應(yīng)如此悲觀？報(bào)道引述的專家觀點(diǎn)，主要認(rèn)為此次《大氣法》“不是保障公眾利益”，相關(guān)領(lǐng)域研究專家的意見得不到重視。事實(shí)上，《大氣法》的修訂過(guò)程一直爭(zhēng)議不斷，本次修改于2006年啟動(dòng)，直到2014年12月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議初次審議并公開征求意見，此后每一次公開征求意見都不乏質(zhì)疑的聲音。比如在二審階段，環(huán)保法學(xué)界對(duì)于企業(yè)超標(biāo)排放的最高罰款數(shù)額，以及限行限購(gòu)該不該入法等都有不同意見，這些爭(zhēng)議主要針對(duì)大氣保護(hù)的策略，而此次則有所不同，學(xué)者的質(zhì)疑主要針對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任歸屬等環(huán)節(jié)，在學(xué)者看來(lái)，這些基本問(wèn)題不解決，《大氣法》就起不到保障公眾利益的作用。
大氣保護(hù)離不開環(huán)保執(zhí)法，而執(zhí)法的前提是要制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，遺憾的是，此次草案對(duì)于大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染排放相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定極為模糊，這會(huì)導(dǎo)致什么后果？報(bào)道以燃煤電廠為例，提到標(biāo)準(zhǔn)混亂帶來(lái)的執(zhí)法困惑：全國(guó)共約4萬(wàn)億千瓦時(shí)的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標(biāo)來(lái)減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達(dá)到800萬(wàn)噸和750萬(wàn)噸就達(dá)標(biāo)；但是，如果按照《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》要求，則對(duì)應(yīng)二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬(wàn)噸和182萬(wàn)噸；假設(shè)要按照“超低排放”要求，那么這三項(xiàng)污染物加起來(lái)則不得超過(guò)160萬(wàn)噸。而根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，全國(guó)電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬(wàn)噸、620萬(wàn)噸、620萬(wàn)噸左右。這意味著全行業(yè)提前達(dá)到了“十二五”減排目標(biāo)，但是卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。
圍繞大氣污染防治而設(shè)立諸多標(biāo)準(zhǔn)，之所以出現(xiàn)這種“部門立法”現(xiàn)象，主要因?yàn)椴煌块T所關(guān)注的問(wèn)題維度有所差異，這其中主要包括總量控制與達(dá)標(biāo)排放、質(zhì)量管理等方面，不同的出發(fā)點(diǎn)有相應(yīng)的訴求，但是，在環(huán)保執(zhí)法環(huán)節(jié)如果不明確采納何種標(biāo)準(zhǔn)，這必然會(huì)影響執(zhí)法效果。尤其值得注意的是，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到企業(yè)行為是否違法，這必然會(huì)涉及到相應(yīng)的利益，如果標(biāo)準(zhǔn)混亂，甚至以部門利益制定標(biāo)準(zhǔn)，這就可能為執(zhí)法部門權(quán)力尋租提供便利。前段時(shí)間落馬的國(guó)家環(huán)保部原副部長(zhǎng)、黨組成員張力軍，其違法表現(xiàn)就包括簽發(fā)多份污染控制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及文件，并造成全國(guó)霧霾污染嚴(yán)重。《大氣法》有必要改變這種混亂的局面，標(biāo)準(zhǔn)由誰(shuí)制定，如何出臺(tái)，應(yīng)該做出明確規(guī)定。
此外，《大氣法》對(duì)于大氣污染防治責(zé)任方面的規(guī)定也值得商榷，政府負(fù)什么責(zé)？哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)？梳理發(fā)現(xiàn)，三審稿對(duì)于是縣級(jí)人民政府還是縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)大氣污染防治監(jiān)督管理責(zé)任，措辭并不明確，而在規(guī)定有關(guān)未達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)編制城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃時(shí)，規(guī)定的責(zé)任主體則是“城市人民政府”這一模糊主體。實(shí)際上，有的污染現(xiàn)象盡管發(fā)生在城市，但污染源卻是在城市區(qū)域之外，污染區(qū)與污染源之間的關(guān)系往往會(huì)發(fā)生變化，為了達(dá)到防治的目標(biāo)，學(xué)者建議應(yīng)該將防治責(zé)任統(tǒng)一規(guī)定為縣級(jí)以上人民政府，這樣責(zé)任更全面。
《大氣法》修訂歷時(shí)15年，除了大氣污染防治涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的責(zé)任、利益關(guān)系，更因?yàn)槟壳暗牟莅复_實(shí)存在諸多漏洞，為了讓新法真正發(fā)揮保護(hù)大氣的作用，在通過(guò)之前，立法者迫切需要多聽聽外界的聲音。
