時間：2015-06-12 14:00:39
來源：華夏時報 作者：李虹
對于我們國家來說，談城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不得不談的就是資源型城市的轉(zhuǎn)型。城市有三種類型：商品農(nóng)業(yè)與中心地方城市，轉(zhuǎn)運港口、區(qū)際貿(mào)易和交通運輸型城市，專門化職能型城市。資源型城市是伴隨著資源開發(fā)而興起的城市，或者在其開發(fā)過程中由于資源開發(fā)促使其再度繁榮的城市，它屬于專門化職能型城市。根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）中對資源型城市的界定，目前我國資源型城市有262個，其中118個資源型城市占到96萬平方公里國土面積。資源型城市從產(chǎn)生到枯竭，是和我們工業(yè)化過程有密切關(guān)系的，其轉(zhuǎn)型是新型城鎮(zhèn)化中的重點、難點。
轉(zhuǎn)型迫在眉睫
資源型城市大多產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，其資源價格下跌會導(dǎo)致經(jīng)濟失速。東北地區(qū)可以說是資源型典型區(qū)域，262個資源型城市有37個在東北。2014年，遼寧、吉林、黑龍江的經(jīng)濟增長速度分別降為5.8%、6.5%、5.6%，均低于全國平均水平7.4%，2013年分別是8.7%、8.3%、8.0%。資源價格下跌還導(dǎo)致地方財政收入銳減，地方債問題雪上加霜。資源型城市是地方債務(wù)比較嚴重的地區(qū)，地方政府沒有取得相應(yīng)合理比例的稅收，在GDP壓力下舉債建設(shè)，一旦價格出現(xiàn)波動，資源型城市往往深陷泥潭。典型區(qū)域之一就是山西的產(chǎn)煤城市。山西省2013年因為煤價走低，全省財政收入減少1000億元；2014年山西省GDP增速全國墊底，僅為4.9%。資源價格下跌還會造成眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)受到牽連，大量投資荒廢。典型區(qū)域就是鄂爾多斯“鬼城”，2004年，政府開始在荒漠中興建新區(qū)，建設(shè)總投資達50多億元；但隨著煤炭行業(yè)景氣度由盛轉(zhuǎn)衰，鄂爾多斯命運逆轉(zhuǎn)。而且，在資源型城市中，資源的無序開采會導(dǎo)致嚴重的生態(tài)問題。
值得注意的是，資源型城市進入枯竭期，還會帶來一系列社會問題。2008年、2009年、2011年，國家分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區(qū)）。2013年在《規(guī)劃》中劃分了67個衰退型城市。據(jù)不完全統(tǒng)計，20世紀中期開建的國有礦山，已有2/3進入“老年期”，440座礦山即將閉坑，390座礦城中有50座資源已經(jīng)衰竭，300萬下崗職工、1000萬職工家屬深受影響。而在我國資源型城市中，79.3%屬于成熟型與衰退型城市，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。而且，我國資源型城市眾多，轉(zhuǎn)型波及面廣、影響面大。以美、加、澳為例，這些國家人均資源豐富，他們的資源型城市主要是傳統(tǒng)的煤炭、鋼鐵、石油礦廠區(qū)，總體上涉及人口較少、規(guī)模較小，轉(zhuǎn)型難度較小。因此，國外文獻常常稱之為礦業(yè)“城鎮(zhèn)”，而我國都叫資源型“城市”，意味著人口多，總規(guī)模大，歷史包袱沉重，轉(zhuǎn)型難度較大。截至2014年底，我國地級行政區(qū)數(shù)量是333個，而資源型城市中地級市數(shù)量就有126個，占了三分之一還多。
可以說，“經(jīng)濟風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險、社會風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險”共軛交織，使資源型城市成為可能的矛盾集中爆發(fā)地，特別是隨著資源型城市不斷向前演進發(fā)展，其轉(zhuǎn)型成為新型城鎮(zhèn)化中的重點難點。新常態(tài)針對資源型城市轉(zhuǎn)型的要求是：環(huán)境承載能力已達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。
轉(zhuǎn)型中的困境
一是歷史遺留問題帶來的困境。包括全國尚有近7000萬平方米的棚戶區(qū)需要改造。全國約14萬公頃沉陷區(qū)需要治理；全國262個資源型城市中，僅失業(yè)礦工人數(shù)就高達60多萬，城市低保人數(shù)超過180萬。
二是資源接續(xù)和區(qū)位發(fā)展困境。比如隨著礦業(yè)的持續(xù)發(fā)展，資源必將面臨枯竭，城市有可能出現(xiàn)礦竭城衰，我國絕大部分礦業(yè)城市都存在不同程度的資源耗竭問題；資源稟賦及分布狀況決定了資源型城市的地理位置多深處內(nèi)陸地區(qū)或邊遠的荒漠地區(qū)，遠離經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和國際國內(nèi)城市。
三是“資源詛咒” 困境。研究表明，大多數(shù)自然資源豐富的國家比資源稀缺的國家增長得更慢，豐富的自然資源可能是經(jīng)濟發(fā)展的詛咒，而不是祝福。單一的資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)容易使資源豐裕地區(qū)患上“荷蘭病”，即自然資源的豐富反而拖累經(jīng)濟發(fā)展的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。資源豐裕地區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)擴張導(dǎo)致人力資本積累不足，難以支撐持續(xù)高速度的經(jīng)濟增長。單一的資源型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致資源豐裕地區(qū)嚴重缺乏人力資本積累的內(nèi)在動力。在產(chǎn)權(quán)制度不清晰、法律制度不完善、市場規(guī)則不健全的情況下，豐裕的自然資源還會誘使資源使用的“機會主義”行為及尋租活動的產(chǎn)生，造成大量的資源浪費和掠奪性開采。
四是經(jīng)濟發(fā)展弱質(zhì)化困境。首先是計劃經(jīng)濟體制下利益雙重流失，造成經(jīng)濟發(fā)展底蘊不足。國家按指令性計劃向加工型地區(qū)低價調(diào)出資源產(chǎn)品，又高價返銷輕工產(chǎn)品，宏觀經(jīng)濟政策帶有明顯的剝奪特點，導(dǎo)致利益雙重流失。其次，資源效益與經(jīng)濟效益錯位, 造成經(jīng)濟發(fā)展的造血能力不足。市場經(jīng)濟時期，國家提走大部分稅收；又由于我國資源價格長期背離價值規(guī)律運行，城市體系與礦業(yè)經(jīng)濟長期游離于國家工業(yè)化體系之外。再次，企業(yè)發(fā)展體制約束多，造成經(jīng)濟發(fā)展活力不足。而且，大企業(yè)作為資源型城市經(jīng)濟的主體, 多受條條框框垂直管理體系的制約，礦業(yè)經(jīng)濟只能在體制內(nèi)運行，經(jīng)濟發(fā)展活力難以激發(fā)。
五是產(chǎn)業(yè)鎖定和路徑依賴的困境。首先是產(chǎn)業(yè)鎖定效應(yīng)明顯。由于資源稟賦的優(yōu)越和資源開發(fā)初、中期所帶來的豐厚利潤，資源型城市普遍鎖定了以礦產(chǎn)開采和初加工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)鏈條過短，專業(yè)性分工很強，城鎮(zhèn)從業(yè)人員中的絕大多數(shù)從事資源開采業(yè)、資源加工業(yè)和相關(guān)的其它產(chǎn)業(yè)。其次是產(chǎn)業(yè)發(fā)展對資源的路徑依賴性強。2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)的比重超過20%，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等處于起步階段。再次是先天優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榱觿莸膽B(tài)勢突出。特別是在開發(fā)后期，資源開采成本增大，由于產(chǎn)業(yè)鏈條過短、路徑依賴嚴重，加之資產(chǎn)的專用性較強，容易陷入“礦竭城衰”的不利局面。
六是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動力不足的困境。產(chǎn)業(yè)是城市經(jīng)濟發(fā)展的核心，按照配第-克拉克定理，一個城市的發(fā)展過程實質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自然資源稟賦高級化的過程。但我國資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力不足，具體表現(xiàn)為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系不夠完善，支持力度不足；新上項目建設(shè)水平低，高耗能、高污染、高排放項目上馬多；重復(fù)建設(shè)嚴重；新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展先天性貧血，經(jīng)濟積累能力弱，經(jīng)濟底蘊不足、配套條件差。
七是要素集聚和流動困境，尤其是人才資本集聚困境，結(jié)構(gòu)失衡和短缺并存。資源型城市中擁有技術(shù)專長的勞動力并不少，但大多數(shù)是從事采掘、加工、維修等工作，缺乏經(jīng)營管理人才；除科技人員、管理人員和部分技術(shù)工人從區(qū)外遷入之外，其余多數(shù)勞動力來自周邊農(nóng)村，技能單一。人才引進難和流失嚴重并存。資源型城市基礎(chǔ)教育薄弱，缺乏科研教育機構(gòu)，難以自主培養(yǎng)適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所急需的大批高層次人才；也由于資源型城市工作、生活環(huán)境明顯劣于發(fā)達地區(qū)，不僅難以引進人才，而且本地人才大量外流。
八是可持續(xù)發(fā)展的長效機制缺失困境。資源開發(fā)行為方式有待進一步規(guī)范，調(diào)控監(jiān)管機制有待健全。反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本等的資源性產(chǎn)品價格形成機制尚未完全形成。資源開發(fā)企業(yè)在資源補償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治、安全生產(chǎn)及職業(yè)病防治等方面的主體責(zé)任仍未落實到位。
九是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境，難以承載轉(zhuǎn)型。城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展普遍滯后。長期受“先生產(chǎn)、后生活”思想影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，難以為城市容量提供有效支撐。而且發(fā)展規(guī)劃制約因素多，城市“因礦而建”，規(guī)劃邊界條件復(fù)雜，制約因素較多，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，規(guī)劃對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用不足。同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高，早期城市發(fā)展規(guī)劃不足，改造成本高，新建成本高。
十是城市綜合治理困境。城市綜合治理面臨一般城市沒有的難題。資源開發(fā)、征地拆遷等引發(fā)的利益分配矛盾較多，維穩(wěn)壓力大。資源收益分配涉及深層次的利益格局調(diào)整，矛盾錯綜復(fù)雜。
十一是政績考核困境。在產(chǎn)業(yè)剛性、發(fā)展慣性與利益導(dǎo)向下, 主動推進礦城轉(zhuǎn)型大多成為政治口號，表面上做足文章，實質(zhì)上逆道而行，犧牲資源環(huán)境謀發(fā)展作為潛在標準, 形成了有水快流的局面。
十二是缺乏對自然資源資產(chǎn)負債的研究，未將生態(tài)環(huán)境的損害納入核算體系。自然資源核算是將環(huán)境價值納入傳統(tǒng)核算范圍之內(nèi)，并與經(jīng)濟活動關(guān)聯(lián)起來，以提示經(jīng)濟活動對自然資源和環(huán)境的影響，用來避免一個國家陷入增長假象，即經(jīng)濟繁榮和嚴重的環(huán)境與健康危害相伴隨，甚至造成經(jīng)濟“空心化”現(xiàn)象。
轉(zhuǎn)型路徑
我國資源型城市轉(zhuǎn)型有一套總體路徑。包括完善社會保障，解決歷史遺留問題；重點做好礦區(qū)土地整理，注重發(fā)展資源的合理接續(xù)；創(chuàng)新體制機制，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化考核評價體系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；實施人力資本優(yōu)先工程，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激活經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力；積極融入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動資源型城市與區(qū)域經(jīng)濟良性互動，實現(xiàn)不同類型資源型城市的差異化轉(zhuǎn)型等。
同時，資源型城市轉(zhuǎn)型也存在差異化路徑，就是基于資源開采情況、地區(qū)環(huán)境、資源產(chǎn)業(yè)所依托城市的工業(yè)化程度、人口素質(zhì)等條件，制定不同的轉(zhuǎn)型模式。我國資源型城市大致可以采取以下五種轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。一是新建型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在科學(xué)謀劃，理智規(guī)避。二是成長型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在抓住優(yōu)勢，主動布局。三是成熟型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在預(yù)見危機，多元突破。四是衰退型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在綜合整治，大力扶持。五是再生型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在創(chuàng)新驅(qū)動，走向國際。
其實，其他國家的一些城市，甚至是我國的一些資源型城市，已經(jīng)在轉(zhuǎn)型道路上做出了有益的探索，給我們提供了可研究和借鑒的范本。
比如美國的休斯敦。這座“石油城市”在20世紀60年代遭遇石油危機激化問題，好在它當(dāng)時已經(jīng)發(fā)展起機械、電力、糧食、交通等產(chǎn)業(yè)。60年代，休斯敦又開始發(fā)展宇航科技，成為NASA基地；80年代，IT、金融、商業(yè)開始發(fā)達，教育、醫(yī)療和太陽能產(chǎn)業(yè)也發(fā)展迅猛，90年代成為“明星城市”和高技術(shù)中心。休斯敦的主要做法是，及早開始產(chǎn)業(yè)多元化，延伸原有產(chǎn)業(yè)鏈，拓展非石油產(chǎn)業(yè)；資本流動性高，市場選擇接續(xù)產(chǎn)業(yè)；政府以大項目形式開展高科技研發(fā)。日本九州曾是著名的煤礦產(chǎn)區(qū)，日本政府用了10年左右的時間推動其經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。主要做法是對開發(fā)區(qū)內(nèi)安置煤炭工人及其子女就業(yè)的企業(yè)給予補助，視用人比例的高低給予差別優(yōu)惠；以法律規(guī)范指標；對失業(yè)煤炭工人實行免費培訓(xùn)，培訓(xùn)后幫助其再就業(yè)；將關(guān)閉的煤炭生產(chǎn)礦井，改造成旅游景點、科普教育場地；引進一批高新技術(shù)企業(yè)。
我國的江西萍鄉(xiāng)在轉(zhuǎn)型實踐中，注重的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造和新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展，并同步推進社會轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型。包括搭建基礎(chǔ)設(shè)施完善的工業(yè)園區(qū)平臺，重新塑造傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；將關(guān)閉的煤炭生產(chǎn)礦井改造成旅游景點、科普教育場地；幫助返鄉(xiāng)農(nóng)民工盡快實現(xiàn)就地務(wù)工和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、加大教育投入力度，讓城市居民低保家庭和義務(wù)教育階段學(xué)生享受“兩免一補”政策。
陜西銅川則是用“喜新不厭舊”來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)延伸和清潔化、集約化經(jīng)營的同時，整合資源發(fā)展面向未來的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。上世紀70年代中期開始，撫順被迫實施“限采保城”，走上一條充滿坎坷的轉(zhuǎn)型之路。經(jīng)過分析，堅持“工業(yè)立市”成為撫順新一輪轉(zhuǎn)型的前提，也就是著眼于延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加加工深度和產(chǎn)品附加值。
