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2024年11月24日
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探索和完善居住證制度，是今年全國兩會上備受矚目的一個熱點話題。李克強總理在政府工作報告中提出，“抓緊實施戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。對已在城鎮就業和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務，取消居住證收費。”
政府工作報告提出的這個戶籍制度改革方向，在去年12月國務院法制辦向社會公開征求意見的《居住證管理辦法（征求意見稿）》中，也有明確的體現。該意見稿規定，公民離開戶籍地到其他城市居住半年以上，符合有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一的，可以申領居住證；居住證持有人可與當地戶籍人口享受同等的免費接受義務教育、平等勞動就業等基本公共服務，并可逐步享受同等的就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、隨遷子女在當地參加中考和高考的資格等權利。
全國人大代表、北京市政法委書記楊曉超透露，北京的居住證制度今年將出方案，北京不會靠行政命令去限制人口，暫住證將在居住證制度實施前設定退出執行時間。全國人大代表、上海市市長楊雄介紹說，上海已經出臺以積分制為主的居住證制度，執行情況和預期非常吻合，現在上海市持有居住證的人約為17萬人，上海將按照中央的要求，進一步完善居住證制度，根據不同積分提供階梯式的就學、就醫等公共服務。從實施多年的暫住證制度到作為暫住證“升級版”的居住證制度，從居住證的“福利含金量”逐步向戶口本看齊，到居住證持有人將來申請本地戶口，每一步都見證了城市化進程的足音，體現了社會發展進步的邏輯。現在，居住證制度將從一些地方的試點擴大到全國推行，有必要對居住證制度涉及的關系、利益進行一番梳理，以便全面認識居住證制度在戶籍制度改革中的重要性，在推進戶籍制度改革的總體要求下，構建積極穩健、均衡良性的居住證制度。
關于外來人口在城市享受公共服務和權利保障，社會上、網絡上一直有一些情緒化、民粹化的聲音，抽象強調公民的自由遷移權，要求城市包括大城市為外來人口提供與戶籍人口同等標準、毫無差別的服務與保障。這種聲音的出發點沒有問題，但對城市管理的困難、壓力和復雜性估計不足，也忽略了城市社會從歷史到現實的延續性。如果說政治的最大技巧是妥協，那么公共政策的最大技巧就是平衡，只有在各種關系、各方利益之間達成相對的妥協，找到比較接近的平衡點，這樣的公共政策方具有科學性與可行性，也才能得到多數人的認可與支持。
在完善居住證管理、深化戶籍制度改革的問題上，需要在以下三個方面把握基本的平衡。其一，把握外來人口貢獻與城市提供服務保障之間的平衡。在全國范圍內實現公共服務和權利保障一體化、均等化，居民從戶籍地流動到任何一個城市，都能自動享受到與其他城市同等的服務與保障，這只能是一個終極的理想。現實中，一個居民從戶籍地流動到另一個城市，他應當在這個城市享受公共服務和權利保障，是因為他通過工作、納稅、繳社保和消費，為這個城市作出了一定的貢獻，以此“換”來城市為他提供服務與保障。外來人口為城市作出的貢獻有大有小，城市為他們提供的服務與保障也有多有少，兩者之間通過互動博弈，實現居民貢獻與服務保障之間的動態平衡。
其二，把握城市化進程帶來的人口集中與城市資源承載能力之間的平衡。城市是人群聚集的結果，大城市、特大城市聚集人口的能力既是與生俱來，更是與日俱增，由此引發交通擁堵、空氣污染、治安混亂、水電氣供應不足、貧民窟泛濫等“大城市病”，這在許多國家包括發達國家的城市化進程中，已有沉痛的教訓。有鑒于此，居住證管理應當實行“分而治之”，對小城鎮、中小城市的人口流動應重在放松，并可適度引導人口集中，對北京、上海等大城市、特大城市的人口集中則應適度調控，避免人口“超載”導致城市資源嚴重匱乏，避免城市化進程因人口、資源關系嚴重失衡而跑偏翻車。
其三，把握戶籍人口權益與外來人口權益之間的平衡。城市戶籍人口中，有的是土生土長的本地人，有的最初也是外來人口，后來落戶成為戶籍人口，他們都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外來人口則是城市人口的增量。在服務供給與權益保障的排序上，應當尊重歷史，考慮“先來后到”，以“原住民”優先，夯實存量（主要體現公平），外來人口其次，優化增量（主要體現效率）。在此基礎上，通過政府、社會和全體居民的持續努力，逐步增進外來人口的權益，才能從“原住民”與外來人口的權益保障平衡中，不斷接近并最終實現兩者權益保障的一體化。
