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2024年11月24日
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東莞入圍國家新型城鎮(zhèn)化試點城市之事已塵埃落定，但具體在哪些方面進行試點尚未確定。南都記者了解到，東莞對此準備充分，在國家試點方案中所列出的五大主要任務(wù)方面都已提前有了初步的部署，其中包括建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新和探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。結(jié)合國家確定的五大試點任務(wù)和東莞的初步思路，我們試圖做出東莞在推進新型城鎮(zhèn)化方面的五大猜想。
[背景]
東莞去年11月已有部署
根據(jù)國家發(fā)改委等11部委日前聯(lián)合印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，新型城鎮(zhèn)化綜合試點須完成五大主要任務(wù)：建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新和探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。
東莞市發(fā)改局方面表示，目前尚未確定東莞將側(cè)重于試點哪些方面。南都記者了解到，早在去年11月份，東莞已經(jīng)印發(fā)了《中共東莞市委東莞市人民政府關(guān)于全面推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)，并召開新型城鎮(zhèn)化工作會議，其中對上述五大方面均有了初步的部署。
《意見稿》中明確了東莞在新型城鎮(zhèn)化方面的發(fā)展目標：東莞將以建設(shè)國際制造名城、現(xiàn)代生態(tài)都市為目標，以抓好國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點為重點，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提升質(zhì)量為關(guān)鍵，以強化統(tǒng)籌為抓手，以改革創(chuàng)新為動力，以文化建設(shè)為助推，堅持先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動，著力構(gòu)建以人為本、注重品質(zhì)的城市發(fā)展模式，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局，增強城市集聚優(yōu)質(zhì)要素能力，努力在建設(shè)珠三角世界級城市群中發(fā)揮重要作用，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和社會和諧幸福，加快實現(xiàn)高水平崛起。
猜想
1、市民化經(jīng)費將不再以戶籍人口為依據(jù)
國家試點方案提出，試點城市須建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。在新型城鎮(zhèn)化過程中，核心是人的城鎮(zhèn)化。要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移出城，勢必會使城市在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的成本大大增加。
具體到東莞，首先要解決的是本地農(nóng)民市民化的問題。東莞市委政研室主任鄧濤就表示，盡管東莞城鎮(zhèn)化率已達88.7%，但全市180多萬戶籍人口中，近半是農(nóng)業(yè)戶口，目前全市登記的農(nóng)業(yè)戶口達91.6萬人。“這些群眾雖基本已洗腳上田，但其對土地的依賴、居住形態(tài)、生活習(xí)慣還帶有明顯的傳統(tǒng)農(nóng)民特征”，他說。此外，東莞還是個外來人口與戶籍人口嚴重倒掛的城市，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的市民化，自然包括異地農(nóng)民工的市民化。
新增加的市民化成本如何解決，成為了東莞乃至全國在新型城鎮(zhèn)化方面首要解決的問題。根據(jù)《意見稿》，東莞將建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。其中強調(diào)，將改變主要以戶籍人口為依據(jù)的資金經(jīng)費劃撥方式，加大以常住人口劃拔經(jīng)費系數(shù)比例等。推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)市民化成本的能力。
上述思路有兩個亮點是值得注意的。一個是“改變主要以戶籍人口為依據(jù)的資金經(jīng)費劃撥方式，加大以常住人口劃拔經(jīng)費系數(shù)比例”，對外來人口與戶籍人口嚴重倒掛的東莞而言，資金經(jīng)費的劃撥依據(jù)如此調(diào)整，顯然更科學(xué)，同時表明了東莞在推進人的城鎮(zhèn)化時，受惠的不僅是莞籍的農(nóng)民，還包括外來人口。
另一個亮點是“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。也就是說，政府在城鎮(zhèn)化進程中，將撬動民間資本。對此，東莞市委書記徐建華在全市新型城鎮(zhèn)化工作會議上就說：“東莞將堅持政府主導(dǎo)與市場資源配置并重，發(fā)揮財政資金的支撐和杠桿作用，撬動市場資金供給，拓寬建設(shè)投融資渠道，引導(dǎo)社會力量參與新型城鎮(zhèn)化，努力增強新型城鎮(zhèn)化過程中社會和市場的內(nèi)生支撐力量。”
猜想
2、將鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)
國家試點方案要求，試點城市須建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。在這一方面，《意見稿》中指出，東莞將堅持政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作，創(chuàng)新完善城鎮(zhèn)化投融資機制，建立政府與市場合理分工的多元化可持續(xù)城市建設(shè)投融資體系。推進市財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理改革，擴大股權(quán)式投資比例。創(chuàng)新鼓勵民間資本參與城市公用設(shè)施投資運營的投資補助、運營補助、政府購買服務(wù)等機制。
“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大，僅靠政府投入難以解決。”東莞市長袁寶成此前曾表示，要建立政府引導(dǎo)、市場運作的資金籌措機制，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。探索設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，促進基礎(chǔ)設(shè)施項目市場化、產(chǎn)業(yè)化運作。支持鎮(zhèn)街、村(社區(qū))集體經(jīng)濟組織通過自有資金直接投入或信托投資等多種方式，參與開發(fā)市投建的供水、燃氣、環(huán)保、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)項目。“目前，國家財政部正大力推行政府和社會資本合作模式(PPP)，我市要積極爭取相關(guān)項目納入國家示范項目，并落實‘非禁即入’投資政策，支持國企、民企、外資等各類市場主體以PPP等方式參與城鎮(zhèn)化項目建設(shè)。”袁寶成說。
猜想
3、將對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度進行改革
國家試點方案提出的第三項試點內(nèi)容為改革完善農(nóng)村宅基地制度。對此，《意見稿》提出，東莞將創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用制度。
具體而言，就是東莞將探索實行建設(shè)用地彈性出讓和租賃制度，逐步對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)用地實行有償使用。鼓勵企業(yè)利用閑置土地建設(shè)標準廠房，待國家出臺相關(guān)規(guī)定后，研究制訂整體或分層轉(zhuǎn)讓、出租和有條件分割銷售相關(guān)實施細則。依法完善市鎮(zhèn)兩級土地儲備庫建設(shè)，完善土地儲備和開發(fā)機制，有效增強政府土地調(diào)控能力。穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立宅基地退出補償機制、騰退掛鉤和集體經(jīng)濟組織協(xié)商收回機制，促進農(nóng)村土地的集約利用。
猜想
4、鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)將回收市里
在綜合推進體制機制改革創(chuàng)新方面，國家試點方案中提到，要鼓勵試點地區(qū)從推進新型城鎮(zhèn)化實際出發(fā)，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理體制機制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機制、城市“多規(guī)融合”制度、城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系以及新型城鎮(zhèn)化標準體系建設(shè)和創(chuàng)新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設(shè)等方面開展多種改革探索。
《意見稿》中就提出，東莞將加強城鄉(xiāng)規(guī)劃對于市域城鎮(zhèn)空間發(fā)展的宏觀統(tǒng)籌作用，建立完善按大組團統(tǒng)籌規(guī)劃的體制機制。創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，從以鎮(zhèn)街為主導(dǎo)編制規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袨橹鲗?dǎo)，逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)。探索設(shè)立城市總規(guī)劃師制度，建立全過程的公眾參與制度和專家咨詢制度，提高規(guī)劃編制科學(xué)化、民主化水平。
其中值得注意的是，“逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)”。袁寶成此前曾對此強調(diào)說：“今后要從以鎮(zhèn)街為主導(dǎo)編制規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袨橹鲗?dǎo)，積極推動市域組團分區(qū)規(guī)劃編制，逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權(quán)。因為現(xiàn)在的鎮(zhèn)街都各自為政，造成同質(zhì)化嚴重，資源浪費。”在已經(jīng)出臺的《東莞市關(guān)于優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的實施意見》中就已明確指出，東莞將建立三級規(guī)劃管理體制，構(gòu)建“市局+片區(qū)分局+鎮(zhèn)街規(guī)劃所”的三級規(guī)劃管理體制。
猜想
5、將撤鎮(zhèn)設(shè)市探索精干高效的行政體制
國家所定的試點任務(wù)還包括，探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。徐建華曾透露，將在虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)試點行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型設(shè)市模式。
至于這種“新型設(shè)市模式”是怎樣的，東莞官方至今沒有公布。但在國家試點方案中我們可窺見其方向。國家方案中指出，要按照城市設(shè)置與簡化行政機構(gòu)聯(lián)動原則，在符合行政區(qū)劃合理調(diào)整的前提下，選擇部分有條件的地方進行撤鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)區(qū)試點，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，積極借鑒經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革試點的經(jīng)驗，探索更加精干和高效的組織架構(gòu)和行政體制。推進擴權(quán)強鎮(zhèn)改革，促進這些鎮(zhèn)更好地吸納人口、增強經(jīng)濟實力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會更快更好發(fā)展，充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點示范帶動作用。
