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2024年11月24日
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人與土地是城鎮化過程中的兩大核心要素，既緊密關聯又相互制約。工業化進程中，城鎮化有效釋放了人口紅利和土地紅利，通過要素資源的重新配置激發了經濟發展的活力。然而，隨著城鎮化進程的推進，受土地制度的束縛，人與土地被割裂的現象日益凸顯，并衍生出了一系列問題。如何在城鎮化過程中，以人為本地推進土地制度改革，已成為破解城鎮化進程的社會矛盾、進一步釋放城鎮化動力、提高城鎮化水平與質量的關鍵之所在。
不同城鎮化人群與不同屬性的土地相聯系，涉及不同的土地制度，需區別對待
從人的發展角度考察，以人為本的新型城鎮化包括三個發展層次：制度性和兩棲型城鎮化、生存和發展能力的城鎮化、福利和生活質量的城鎮化。不同城鎮化人群，在推進新型城鎮化過程中，與不同屬性的土地相聯系，涉及不同的土地制度，需區別對待。一是，對農村居民，在農業產業化、外出就業等推動下，農村居民具有“不棄地、人進城”的訴求，合理的農村土地流轉制度，將有利于釋放農村居民城鎮化的動機，形成新的城鎮化動力，因此，土地制度創新需著重考慮承包權與經營權分離、流轉等問題。二是，對近郊農村居民而言，在城鎮擴張進行國有化征地過程中，農村居民在失地后被動進行身份城鎮化的同時，必須同時考慮其就業等生存、發展能力的城鎮化，著重解決以農民權益合理保障為核心的征地制度創新問題。三是，對用地功能實質上已實現城鎮化，但土地屬性仍為農村集體所有的“城中村”居民，雖已在某種程度上實現了生存發展能力的城鎮化，但迫切需要通過提升所在地段的基礎設施配套、公共服務等城市性，來實現服務和生活質量上的城鎮化，需要著眼于創新土地國有化的征地制度、土地流轉制度以及土地經營的市場化機制，實現土地的統一規劃利用和效率提升。
然而，在現實城鎮化過程中，受土地要素的影響，三個層面城鎮化進程均受到限制和束縛，亟須推進土地制度的深化改革和創新。以人為本推進城鎮化中的土地制度改革，可著重從以下幾方面入手。
創新農地流轉體制機制，促進農村產業化經營，釋放新型城鎮化的新動力
探索農地所有權、承包權、經營權分離的農地流轉新機制，是破解土地對農村居民的束縛，釋放人口城鎮化活力的基本途徑。首先，要在積累、總結試點成功經驗的基礎上，加快全面鋪開農村集體土地的確權工作，為保障農民合法土地權益提供制度性基礎。其次，要創新農用地流轉制度，健全農用地流轉的價格機制、市場機制，搭建農地流轉公開交易平臺，實現市場對農地資源的優化配置，保障流轉各方主體的合法利益。再次，要通過農地的市場流轉，促進農業產業化、規模化經營，促進農村土地的高效利用，促進農村和農業發展的現代化。此外，應積極探索發展農地金融，積極開展農地信托、農地抵押、農地證券、農地保險的試點工作。
創新征地制度，重構征地收益的補償分配機制，提高持續保障與發展能力
應積極改革現有征地補償制度，建立科學的地價評估機制，合理確定征地的補償水平。重構征地的土地收益分配模式，創新政府、市場主體和居民間的權益協調和動態共享機制，以土地稅收返還等形式確保居民的土地動態收益。積極創新征地返還集體建設用地的開發模式，通過統一規劃、開發，保障村集體、失地農民獲得持續的最大化收益。探索利用征地收入和土地增值收益建立農民就業、創業與發展基金，健全完善失地居民的職業技能培訓體系，加大就業、創業培訓力度，提升農民進城的生存和發展能力。同時，在所征土地的開發建設和產業發展中，應盡量為失地農民提供更多的就業崗位，滿足其就業需求。
創新征地和流轉制度，加快“城中村”和棚戶區再開發，提升居民的城市性和生活質量
對全面改造的“城中村”，應著重于創新集體建設用地的國有化征地體制機制，提升居民的持續發展能力。對未能全面改造的“城中村”和棚戶區，應積極探索政府與市場力量相結合的體制機制，通過開發權轉移、容積率補償等方式，為基礎設施和公共服務設施建設提供用地空間，促進“城中村”、棚戶區的基礎設施建設與公共服務供給。積極推進集體土地經營權的集中流轉，引導居民作為主體參與土地市場議價，在保障居民合法權益的基礎上，實現土地利用的功能優化與效率提升。積極探索集體土地的金融物權屬性，對集體建設用地的市場運作主體、股權結構、收益分成等作出明確規定，明晰集體土地的權責結構，為土地資源的優化配置提供基礎。
