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2024年11月24日
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目前，中國城鎮化水平已超過53%，但也遭遇諸多困擾，對城市居民而言，“堵車、污染、內澇、房貴”等“大城市病”困擾多多，對農民而言，“被上樓”、“半城市化”等問題亟待解決。
《國家新型城鎮化規劃》已經出臺。與過去以大拆大建、“造城運動”為特點的城鎮化不同，新型城鎮化強調以人為本，尊重市場，讓人口和要素自由流動，自然形成城鎮集群體系。注重城市特色、城市歷史積淀和文化傳承，被認為是人本城鎮化、市場城鎮化、協調城鎮化、綠色城鎮化、智慧城鎮化和人文城鎮化。
對于試點的選擇，《規劃》在明確改革總體目標原則的基礎上，選擇不同區域不同城市，圍繞農民工市民化成本分擔、城鎮化投融資、宅基地管理、設市模式等難點問題，啃骨頭破瓶頸。正如國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬所言，新型城鎮化是當前我國經濟調結構的重要一環，推進新型城鎮化存在包括土地制度如何破冰、資金如何籌集等諸多難題，此次座談會確立62個試點，用中國城市10%的比重來探索可行之路進而再復制到全國，這就是要以“先行先試”的尖點去破體制機制的難點。
比如，有序推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化必須落實的首要任務，然而不論是推進農業轉移人口落戶城鎮，還是實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個關鍵，即誰掏錢、怎么掏的問題。李克強總理在9月16日的會議上提出，緊緊圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，公布實施差別化落戶政策；探索實行轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤。這正是針對當前市民化成本分擔主體不明、責任不清，“半市民化”現象愈演愈烈、常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距不斷拉大等問題提出的。
全國人大財經委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻實地考察過北京的一個鄉，該鄉外來人口20萬，本地人口卻只有一兩萬，該鄉領導表示靠鄉政府自身力量來解決20萬外來人口隨遷子女教育問題非常難。企業需要扮演一定的角色，農民工自身也要承擔一部分責任，中央、省市和地方政府必須聯手來做好公共服務共同分擔農民工市民化的成本。試點就是要通過建立市民化成本分擔機制破解難題，達到兩個目標。一是探索建立由政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔機制，中央和省級政府通過財政轉移支付和建設用地指標與落戶人數掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口并提供相應的基礎設施和公共服務。
“土地財政”不可持續，已是社會各界的普遍共識。常年關注新型城鎮化建設的全國政協常委、全國工商聯副主席、億達集團董事局主席孫蔭環表示，目前城鎮化投融資制度的形成源于上個世紀九十年代的分稅制改革。在財權不足、事權過多的背景下，地方政府開始追求預算外收入，地方融資平臺和土地財政成為地方政府基礎設施建設融資的兩個主要渠道，在很多地方，土地財政甚至成為融資主體。由于土地供給有限、土地出讓收益明顯下降，土地財政弊端日益顯現。同時，縱觀國內宏觀經濟走勢，未來城鎮化融資面臨的內外部環境和條件不容樂觀。他分析說，一是隨著經濟增速放緩和政府收入彈性的降低，政府收入增速趨勢性下降有可能成為常態，新型城鎮化投融資面臨的財政環境不容樂觀；二是在儲蓄率下降、通脹壓力難消、銀行資本金缺口大的背景下，貨幣金融環境將不如過去寬松；三是潛在金融風險并未解除，風險化解緊迫性凸顯，新型城鎮化投融資空間相對縮小；四是中國正處于創新發展和轉型升級的戰略機遇期，用于國計民生的總體資金需求量不斷加大，傳統城鎮化投融資渠道很難滿足實際發展需要。因此，試點就是要通過探索建立城鎮化投融資機制來打通新渠道。
土地制度改革復雜而敏感，宅基地改革又是重中之重。這項改革不僅涉及農民權益保護問題，還涉及中國千千萬萬個小城鎮建設中土地的統一規劃、建設用地供應、土地財政問題。中共十八屆三中全會出臺了一系列涉及農地改革的措施。中國國土資源部副部長胡存智強調說，需注意改革的目的并非為了解決建設用地指標，也不是為了滿足城市建設用地的需要，而是探索增加農民財產性收入的路子；同時，由于中國農村住房大都“一戶一宅”，一旦將房屋轉讓后，農民的住房保障需慎重考慮；另外，先行法律對于宅基地的使用范圍和人群有明確規定，所以還有一系列法律問題需要處理，“通過試點慎重穩妥來推進這個問題是十分必要的”。而針對目前存在的宅基地取得分配不合理、利用粗放、退出機制不健全等問題，胡存智認為，需要在上述領域完善制度，使其在取得、利用和退出等環節更加合理。
評論認為，試點就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權益向財產權益轉化的可能路徑。在充分保護和使用農民宅基地用益物權的基礎上，探索宅基地市場交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場化退出機制，優化建設用地空間布局，提高土地要素配置效率。
目前，我國人口在10萬以上的特大鎮已超過200個，不少特大鎮的人口規模和經濟實力均超過了其所在的縣級市，甚至地級市，卻仍然只有鎮級的管理機構和職權設置，“身子大、衣服小”已成為困擾特大鎮發展的主要問題。部分城鎮在管理資源上捉襟見肘，屢屢冒出“臨時工”類的尷尬。另一方面，如果按照傳統方式設市，極可能帶來機構增多和人員膨脹問題，行政成本難以承受之重。
比如，2012年獅山鎮地區生產總值已經實現676億元，占南海區32.36%；規模以上工業總產值達到2000多億元，占南海區的55.39%。但這跟獅山鎮的管理權限是不匹配的。城市化委員會專家委員黨國英認為：“這就要求繼續下放市級及區級事權，尤其是決策型權力，擴大獅山鎮的管理權限。”在此之前公布的《新型城鎮化規劃（2014—2020）》也提到，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。
在廣東，類似獅山鎮，經濟體量早已超過部分中小城市的鎮不在少數，“撤鎮升市”已不是興趣點。“讓中央看到獅山，爭取成為新型城鎮化試點才是主要的”，廣東省佛山市南海區獅山鎮黨委委員李偉說，雖然獅山經濟總量已居廣東鎮域經濟之首，今年獅山重點建設項目投入也將超過210億元，但“很難突破的就是集體經濟總量已經到了，但是活力不夠，農村廠房本來可以利用，但農村不是一個經濟實體，有些村子決策治理機構不完備，沒有激活土地要素的動力，自己看不到利潤，是不會去做的，沒有決策權，也干不成事”，李偉說，“成為新型城鎮化試點就能擁有更為寬松的政策空間”。
城市化委員會專家委員、中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞在談到這個問題時表示，“一些巨型鎮，規模上已經是市的標準，只不過沒有給它市的名號，所以有關部門就想這么改，有一定道理，但要考慮關聯效益。比如說，鎮改市后還歸不歸縣管，如果與縣平級，就把縣的肥肉分出去了，將來縣的日子不好過。而分出去的這些鎮區域面積比較小，未來發展同樣受限。”在牛鳳瑞看來，“與其鎮改市，倒不如把一些達到中小城市規模的縣城鎮，提到與縣級市同等的行政級別，這個相比鎮改市更重要，行政成本也更低。”
試點就是要建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式，實現城市設置與簡化行政機構的真正聯動。在把符合條件的縣和建制鎮設為市的過程中，探索大部門制、開發區管理模式等的橫向整合，控制行政機構和人員編制，優化行政層級和區劃的縱向設置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。
