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2024年11月24日
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“新型城鎮(zhèn)化事關(guān)國家現(xiàn)代化建設(shè)的大局，把這步棋走好，不僅是利長遠(yuǎn)也利當(dāng)前，可以說是遠(yuǎn)近結(jié)合的一個(gè)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。”9月16日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會開門見山闡釋新型城鎮(zhèn)化的重要意義。
“新型城鎮(zhèn)化貴在突出‘新’字、核心在寫好‘人’字，要以著力解決好‘三個(gè)1億人’問題為切入點(diǎn)。”李克強(qiáng)總理明確提出，將促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，“不能讓他們‘懸在半空’”；加快約1億人居住的各類棚戶區(qū)和城中村改造，讓困難人群早日“出棚進(jìn)樓”、安居樂業(yè)；促進(jìn)約1億人在中西部就近城鎮(zhèn)化，逐步減少大規(guī)模人口“候鳥式”的遷移。
會議確定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級、東中西不同區(qū)域共62個(gè)地方開展試點(diǎn)，并以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)。李克強(qiáng)勉勵(lì)這些試點(diǎn)發(fā)揮“先遣隊(duì)”的作用，做到“以點(diǎn)帶面”，并鼓勵(lì)未列入試點(diǎn)的地區(qū)主動有為。
評論認(rèn)為，此次會議意味著高層啟動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一次集結(jié)號。
一、中國城鎮(zhèn)化面臨的問題
城市化是人類進(jìn)步必然要經(jīng)歷的過程，是人類社會結(jié)構(gòu)變革中的一個(gè)重要線索，經(jīng)過了城市化，標(biāo)志著現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改革開放以后，我國逐步放開了原有對人口流動的控制，大量農(nóng)民工流向城市，同時(shí)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸向周圍農(nóng)村蔓延，加快了我國城市化進(jìn)程。由于我國特殊的國情，地區(qū)差異大、人口基數(shù)大、人口素質(zhì)不高、工業(yè)化程度相對較低，社會發(fā)達(dá)程度不高等原因，在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)一系列的問題和矛盾。
1、人口大量向城市集中，城市負(fù)荷壓力增大
城市化進(jìn)程的一個(gè)重要本質(zhì)就是城市人口比重急劇上升，大批鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市。數(shù)據(jù)顯示，中國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2013年的53.73%，新增城鎮(zhèn)人口達(dá)5.59億人。在如此大規(guī)模快速城鎮(zhèn)化背景下，中國特大城市的發(fā)展經(jīng)歷了快速擴(kuò)張過程。1949年，全國城市總數(shù)為132個(gè)，其中特大城市僅5個(gè)；1980年，中國城市總數(shù)擴(kuò)大為223個(gè)，其中特大城市達(dá)15個(gè)；2012年中國城市總數(shù)為657個(gè)，其中特大城市為66個(gè)。無論是特大城市的數(shù)量、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都經(jīng)歷了一個(gè)快速擴(kuò)張的發(fā)展歷程。
正如2014年城市藍(lán)皮書——《中國城市發(fā)展報(bào)告No .7》所言，中國的特大城市快速發(fā)展形成了極大的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)載體和強(qiáng)力支撐。但是，特大城市人口大規(guī)模集聚與城市承載力的矛盾日益凸顯，特大城市必須要面對可持續(xù)發(fā)展的問題。具體而言，資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城市管理等方面的承載能力難以支撐城市人口的快速增長，導(dǎo)致了特大城市發(fā)展的一系列問題。就當(dāng)前中國特大城市來說，面臨的問題主要表現(xiàn)在：二元結(jié)構(gòu)加劇、空氣質(zhì)量較差、交通擁堵嚴(yán)重、房價(jià)快速上漲、城市脆弱性突出等五大方面。
2、能源消耗不斷擴(kuò)大，環(huán)境污染日益突出
與發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化進(jìn)程一樣，我國城市化進(jìn)程同樣具有高能源消費(fèi)、高排放的特征。中國工程院重大咨詢項(xiàng)目報(bào)告警告說，能源消耗已經(jīng)成為影響中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要問題之一。由中國工程院錢易、唐孝炎、江億三位院士主持的“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)”課題認(rèn)為，如果不在2020年前對以建筑為主的多種城市能耗進(jìn)行嚴(yán)格控制，不僅影響中國的能源安全，也將大大反作用于中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，影響中國城市的“生命”。
由于能源消耗伴隨著廢氣、廢水、廢渣的排放，環(huán)境污染帶來的問題日益突出。我國城市的生態(tài)環(huán)境(大氣環(huán)境、水環(huán)境、固體廢棄物環(huán)境、社區(qū)環(huán)境和居室環(huán)境)目前仍然處于局部改善，整體惡化的狀態(tài)。“急速”的城市化使許多城市出現(xiàn)了熱島效應(yīng)、溫室效應(yīng)、污染效應(yīng)和擁擠效應(yīng)，城市生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)到了不堪重負(fù)的地步。如2003 年，全國就有70%的城鎮(zhèn)缺水，90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染。全國城市年產(chǎn)生活垃圾1.5 億噸，有200 個(gè)城市出現(xiàn)垃圾圍城的局面。2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞。這一年的1月，4次霧霾過程籠罩30個(gè)省（區(qū)、市），在北京，僅有5天不是霧霾天。有報(bào)告顯示，中國最大的500個(gè)城市中，只有不到1%的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市有7個(gè)在中國。
研究顯示，中國的生態(tài)足跡與城鎮(zhèn)化水平有顯著的依賴關(guān)系。國家層面的時(shí)間序列數(shù)據(jù)與省份層面的截面數(shù)據(jù)均顯示：城鎮(zhèn)化水平高、人均生態(tài)足跡也高。對我國主要城市的生態(tài)足跡分析發(fā)現(xiàn)均處于生態(tài)赤字狀態(tài)。在空間布局上，我國不同省份的城鎮(zhèn)化率與人均生態(tài)足跡間的關(guān)系也差異顯著。城鎮(zhèn)化率所帶來的生態(tài)足跡的增加對城鎮(zhèn)生態(tài)承載力產(chǎn)生了巨大的甚至過量的負(fù)荷。
3、“半城市化”現(xiàn)象嚴(yán)重
中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會（簡稱城市化委員會）發(fā)布的2007年以來的《中國城市化率調(diào)查報(bào)告》表明，我國“半城市化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。
這份被稱為中國城市化“白皮書”的報(bào)告，每年根據(jù)公安部提供的最新戶籍統(tǒng)計(jì)數(shù)字，按城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口與總?cè)丝谥扔?jì)算出城鎮(zhèn)化率。城市化委員會發(fā)布的戶籍城市化率與國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的常住人口城市化率之差，從2007年的12.01%（涉及人口 1.62億）增加到2012年的17.24%（涉及人口2.34億）。這2.34億人中絕大多數(shù)處于“半城市化”狀態(tài)，他們在醫(yī)療保障、福利待遇、薪金待遇、子女受教育等方面的問題應(yīng)運(yùn)而生。此外，在中國廣大的農(nóng)村形成了“386199部隊(duì)”（即留守婦女、留守兒童、留守老人），在城市產(chǎn)生了“臨時(shí)夫妻”現(xiàn)象。等等這些都對城市的社會生態(tài)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也使得中國城市化的質(zhì)量不高。
4、特大城市“城中村”問題突出
北京、天津、重慶、上海、武漢、廣州、深圳等特大城市的“城中村”問題較為突出。《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告No.7》指出，在城市空間快速擴(kuò)張過程中，考慮到拆遷成本問題，城市政府或者開發(fā)商更愿意低價(jià)拿耕地，而不是村莊，由此很多村莊在城鎮(zhèn)擴(kuò)張的過程中被保留下來形成各種類型的“城中村”。“城中村”或“棚戶區(qū)”往往結(jié)構(gòu)簡陋老化、功能設(shè)施不完善、居住環(huán)境差、缺少公共活動場地和配套設(shè)施，而且“棚戶區(qū)”家庭基本是低收入住房困難戶和中等偏下收入住房困難戶。“棚戶區(qū)”的存在，嚴(yán)重影響了城市的景觀和市容；同時(shí)“城中村”或“棚戶區(qū)”由于租金優(yōu)勢往往集聚大量的流動人口，由此形成“城中村”或“棚戶區(qū)”居民與周邊社區(qū)居民的隔離，在城市形成新的“二元結(jié)構(gòu)”。
5、城市土地利用結(jié)構(gòu)和布局嚴(yán)重不合理
城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張?jiān)斐上∪蓖恋剡^量消耗，1990年至2010年城市建成區(qū)面積增加了近2.5萬平方公里。在土地供需方面存在的突出問題是：城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局嚴(yán)重不合理。土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，兩者之比大大高于1：1.23的正常水平，既未能形成新區(qū)的集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)，又減少了大量的寶貴耕地。并由此產(chǎn)生了土地征用和農(nóng)民安置問題。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，也就是說將有5450萬畝耕地由集體所有變?yōu)閲宜小１M管農(nóng)民失去土地以后可以得到政府和用地單位支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，但對于大多數(shù)農(nóng)民來說，利益得不到根本保障。在我國，大部分農(nóng)民生活依靠的資本仍然是土地，因?yàn)槲覈r(nóng)民受教育程度相對較低，職業(yè)技能能力缺乏，一旦失去土地，也就失去了穩(wěn)定的生產(chǎn)收入，很難適應(yīng)城市中激烈的競爭體制，這部分人群很難融入到城市生活中去，也一直生活在城市貧困人群的邊緣。
值得關(guān)注的是，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中，農(nóng)村宅基地并未出現(xiàn)相應(yīng)減少的趨勢。城鎮(zhèn)化對土地的占用和農(nóng)村人口的減少，導(dǎo)致農(nóng)村播種面積連年驟減。就國家糧食安全高度而言，我國糧食自給率現(xiàn)已跌破90%。
二、新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的歷史使命
目前，中國城鎮(zhèn)化水平已超過53%，但也遭遇諸多困擾，對城市居民而言，“堵車、污染、內(nèi)澇、房貴”等“大城市病”困擾多多，對農(nóng)民而言，“被上樓”、“半城市化”等問題亟待解決。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)出臺。與過去以大拆大建、“造城運(yùn)動”為特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，尊重市場，讓人口和要素自由流動，自然形成城鎮(zhèn)集群體系。注重城市特色、城市歷史積淀和文化傳承，被認(rèn)為是人本城鎮(zhèn)化、市場城鎮(zhèn)化、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化、智慧城鎮(zhèn)化和人文城鎮(zhèn)化。
對于試點(diǎn)的選擇，《規(guī)劃》在明確改革總體目標(biāo)原則的基礎(chǔ)上，選擇不同區(qū)域不同城市，圍繞農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)、城鎮(zhèn)化投融資、宅基地管理、設(shè)市模式等難點(diǎn)問題，啃骨頭破瓶頸。正如國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬所言，新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化存在包括土地制度如何破冰、資金如何籌集等諸多難題，此次座談會確立62個(gè)試點(diǎn)，用中國城市10%的比重來探索可行之路進(jìn)而再復(fù)制到全國，這就是要以“先行先試”的尖點(diǎn)去破體制機(jī)制的難點(diǎn)。
比如，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化必須落實(shí)的首要任務(wù)，然而不論是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，還是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個(gè)關(guān)鍵，即誰掏錢、怎么掏的問題。李克強(qiáng)總理在9月16日的會議上提出，緊緊圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，公布實(shí)施差別化落戶政策；探索實(shí)行轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。這正是針對當(dāng)前市民化成本分擔(dān)主體不明、責(zé)任不清，“半市民化”現(xiàn)象愈演愈烈、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距不斷拉大等問題提出的。
全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻實(shí)地考察過北京的一個(gè)鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)外來人口20萬，本地人口卻只有一兩萬，該鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)表示靠鄉(xiāng)政府自身力量來解決20萬外來人口隨遷子女教育問題非常難。企業(yè)需要扮演一定的角色，農(nóng)民工自身也要承擔(dān)一部分責(zé)任，中央、省市和地方政府必須聯(lián)手來做好公共服務(wù)共同分擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本。試點(diǎn)就是要通過建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制破解難題，達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)。一是探索建立由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔(dān)機(jī)制，中央和省級政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)與落戶人數(shù)掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口并提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
“土地財(cái)政”不可持續(xù)，已是社會各界的普遍共識。常年關(guān)注新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全國政協(xié)常委、全國工商聯(lián)副主席、億達(dá)集團(tuán)董事局主席孫蔭環(huán)表示，目前城鎮(zhèn)化投融資制度的形成源于上個(gè)世紀(jì)九十年代的分稅制改革。在財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過多的背景下，地方政府開始追求預(yù)算外收入，地方融資平臺和土地財(cái)政成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的兩個(gè)主要渠道，在很多地方，土地財(cái)政甚至成為融資主體。由于土地供給有限、土地出讓收益明顯下降，土地財(cái)政弊端日益顯現(xiàn)。同時(shí)，縱觀國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢，未來城鎮(zhèn)化融資面臨的內(nèi)外部環(huán)境和條件不容樂觀。他分析說，一是隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩和政府收入彈性的降低，政府收入增速趨勢性下降有可能成為常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化投融資面臨的財(cái)政環(huán)境不容樂觀；二是在儲蓄率下降、通脹壓力難消、銀行資本金缺口大的背景下，貨幣金融環(huán)境將不如過去寬松；三是潛在金融風(fēng)險(xiǎn)并未解除，風(fēng)險(xiǎn)化解緊迫性凸顯，新型城鎮(zhèn)化投融資空間相對縮小；四是中國正處于創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略機(jī)遇期，用于國計(jì)民生的總體資金需求量不斷加大，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化投融資渠道很難滿足實(shí)際發(fā)展需要。因此，試點(diǎn)就是要通過探索建立城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制來打通新渠道。
土地制度改革復(fù)雜而敏感，宅基地改革又是重中之重。這項(xiàng)改革不僅涉及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，還涉及中國千千萬萬個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)、土地財(cái)政問題。中共十八屆三中全會出臺了一系列涉及農(nóng)地改革的措施。中國國土資源部副部長胡存智強(qiáng)調(diào)說，需注意改革的目的并非為了解決建設(shè)用地指標(biāo)，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要，而是探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路子；同時(shí)，由于中國農(nóng)村住房大都“一戶一宅”，一旦將房屋轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民的住房保障需慎重考慮；另外，先行法律對于宅基地的使用范圍和人群有明確規(guī)定，所以還有一系列法律問題需要處理，“通過試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥來推進(jìn)這個(gè)問題是十分必要的”。而針對目前存在的宅基地取得分配不合理、利用粗放、退出機(jī)制不健全等問題，胡存智認(rèn)為，需要在上述領(lǐng)域完善制度，使其在取得、利用和退出等環(huán)節(jié)更加合理。
評論認(rèn)為，試點(diǎn)就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權(quán)益向財(cái)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化的可能路徑。在充分保護(hù)和使用農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地市場交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場化退出機(jī)制，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，提高土地要素配置效率。
目前，我國人口在10萬以上的特大鎮(zhèn)已超過200個(gè)，不少特大鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力均超過了其所在的縣級市，甚至地級市，卻仍然只有鎮(zhèn)級的管理機(jī)構(gòu)和職權(quán)設(shè)置，“身子大、衣服小”已成為困擾特大鎮(zhèn)發(fā)展的主要問題。部分城鎮(zhèn)在管理資源上捉襟見肘，屢屢冒出“臨時(shí)工”類的尷尬。另一方面，如果按照傳統(tǒng)方式設(shè)市，極可能帶來機(jī)構(gòu)增多和人員膨脹問題，行政成本難以承受之重。
比如，2012年獅山鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值已經(jīng)實(shí)現(xiàn)676億元，占南海區(qū)32.36%；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到2000多億元，占南海區(qū)的55.39%。但這跟獅山鎮(zhèn)的管理權(quán)限是不匹配的。城市化委員會專家委員黨國英認(rèn)為：“這就要求繼續(xù)下放市級及區(qū)級事權(quán)，尤其是決策型權(quán)力，擴(kuò)大獅山鎮(zhèn)的管理權(quán)限。”在此之前公布的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》也提到，對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
在廣東，類似獅山鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)體量早已超過部分中小城市的鎮(zhèn)不在少數(shù)，“撤鎮(zhèn)升市”已不是興趣點(diǎn)。“讓中央看到獅山，爭取成為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)才是主要的”，廣東省佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)黨委委員李偉說，雖然獅山經(jīng)濟(jì)總量已居廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)之首，今年獅山重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入也將超過210億元，但“很難突破的就是集體經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)到了，但是活力不夠，農(nóng)村廠房本來可以利用，但農(nóng)村不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有些村子決策治理機(jī)構(gòu)不完備，沒有激活土地要素的動力，自己看不到利潤，是不會去做的，沒有決策權(quán)，也干不成事”，李偉說，“成為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)就能擁有更為寬松的政策空間”。
城市化委員會專家委員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長牛鳳瑞在談到這個(gè)問題時(shí)表示，“一些巨型鎮(zhèn)，規(guī)模上已經(jīng)是市的標(biāo)準(zhǔn)，只不過沒有給它市的名號，所以有關(guān)部門就想這么改，有一定道理，但要考慮關(guān)聯(lián)效益。比如說，鎮(zhèn)改市后還歸不歸縣管，如果與縣平級，就把縣的肥肉分出去了，將來縣的日子不好過。而分出去的這些鎮(zhèn)區(qū)域面積比較小，未來發(fā)展同樣受限。”在牛鳳瑞看來，“與其鎮(zhèn)改市，倒不如把一些達(dá)到中小城市規(guī)模的縣城鎮(zhèn)，提到與縣級市同等的行政級別，這個(gè)相比鎮(zhèn)改市更重要，行政成本也更低。”
試點(diǎn)就是要建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)置與簡化行政機(jī)構(gòu)的真正聯(lián)動。在把符合條件的縣和建制鎮(zhèn)設(shè)為市的過程中，探索大部門制、開發(fā)區(qū)管理模式等的橫向整合，控制行政機(jī)構(gòu)和人員編制，優(yōu)化行政層級和區(qū)劃的縱向設(shè)置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
三、五大試驗(yàn)方向符合中國國情
9月16日推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會宣布確定省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級、東中西不同區(qū)域共62個(gè)地方開展試點(diǎn)之后，試點(diǎn)名單花落誰家備受關(guān)注。
“（新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)）最終的名單還沒有落實(shí)，但今年肯定會出來。”國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司司長徐林9月17日表示，選擇試點(diǎn)城市關(guān)鍵是看試點(diǎn)方案是否符合新型城鎮(zhèn)化的思路和方向。
今年6月9日，發(fā)改委等11個(gè)部門曾聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》。其中提出五項(xiàng)任務(wù)：一是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，建立中央（省）對下轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制和實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)與吸納省（市）外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策；二是建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道；三是改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法；四是建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作；五是綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，在城市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)、城市公共服務(wù)提供機(jī)制、城市社會治理體系等方面有選擇地開展改革探索。
城市化委員會專家委員、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令，在日前重點(diǎn)介紹新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)選取的概況及試點(diǎn)內(nèi)容時(shí)說，總體上來看，試點(diǎn)的選取兼顧公平和均衡原則，不論東部沿海，還是中西部都有典型。對于試點(diǎn)城市，接下來要制定試點(diǎn)方案，每年都會有督導(dǎo)、檢查和評估，總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)和做法。目標(biāo)是到2017年形成制度和體系在全國推廣。“其實(shí)不一定等到三年之后，哪方面專項(xiàng)改革條件成熟了，就可以馬上推廣。”
此次座談會要求，試點(diǎn)要以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)。據(jù)了解，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮(zhèn)人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮(zhèn)，集聚了全部城鎮(zhèn)人口的51%，其中縣級單元聚集了全國新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級，這也是此次將大部分試點(diǎn)定在縣、市的重要原因。此外，分析人士認(rèn)為，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作，其優(yōu)勢在于可降低城鎮(zhèn)化成本、降低改革風(fēng)險(xiǎn)。
《通知》要求，各地提出在符合條件的計(jì)劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮(zhèn)等不同層面選擇試點(diǎn)地區(qū)，每個(gè)省（區(qū)、市）的報(bào)送數(shù)量原則上控制在4個(gè)以內(nèi)【應(yīng)包含不同層級城市（鎮(zhèn)）】，經(jīng)省級人民政府審核同意后于8月31日前統(tǒng)一報(bào)送國家發(fā)改委。
在申報(bào)過程中，地方積極角逐試點(diǎn)申報(bào)，有些地方擬申報(bào)的數(shù)量突破了原則上不超過四個(gè)的要求。比如，浙江省溫州市蒼南縣委常委、龍港鎮(zhèn)黨委書記丁振俊公開表示，浙江申報(bào)試點(diǎn)的有寧波市、嘉興市、義烏市、溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)、湖州市吳興區(qū)織里鎮(zhèn)五個(gè)地方。7月甘肅省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開的專題會上，甘肅省已初步確定蘭州、慶陽、金昌、敦煌和涼州區(qū)黃羊鎮(zhèn)、隴西縣首陽鎮(zhèn)、甘谷縣磐安鎮(zhèn)一共4市3鎮(zhèn)申報(bào)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)。
“地方在申報(bào)的同時(shí)，要提交新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的方案，明確試點(diǎn)的主要內(nèi)容，前面提到的五項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容并非每一項(xiàng)都要試，而是要明確重點(diǎn)。”一位接近發(fā)改委的專家介紹說。
例如，作為浙江申報(bào)試點(diǎn)之一的溫州市蒼南縣龍崗鎮(zhèn)，其提交的《龍港鎮(zhèn)申報(bào)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)初步方案》提出了按照城市發(fā)展的內(nèi)在要求賦予縣級管理權(quán)限、積極探索向社會力量購買公共服務(wù)、按大部制要求整合縣鎮(zhèn)各類機(jī)構(gòu)、改革現(xiàn)有社區(qū)設(shè)置、以最終決策權(quán)為依據(jù)理順行政辦事流程、建立新城開發(fā)區(qū)管委會等6方面的構(gòu)想。其中，改革現(xiàn)有社區(qū)設(shè)置方面，擬整合現(xiàn)有17個(gè)社區(qū)，設(shè)置若干個(gè)中心社區(qū)，作為黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，賦予中心社區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能，社會服務(wù)職能交由社會組織承擔(dān)。
對此，發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝公開介紹，試點(diǎn)區(qū)域除兩個(gè)省與兩個(gè)鎮(zhèn)外，大多數(shù)是市、縣兩級，市包括地級市、縣級市以及部分省會城市。
據(jù)悉，發(fā)改委將會同有關(guān)部門對申報(bào)試點(diǎn)的實(shí)施方案進(jìn)行批復(fù)，然后還需要部門會簽，試點(diǎn)名單的發(fā)布可能還需要一段時(shí)間。
四、國內(nèi)外資本巨鱷看好中國新型城鎮(zhèn)化機(jī)遇
受試點(diǎn)消息帶動，9月17日，多家地產(chǎn)、基建、建材等公司的股價(jià)表現(xiàn)搶眼。市場分析人士表示，在政策推動下，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷提速，未來三年投融資需求將達(dá)25萬億元，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的諸多行業(yè)將有望受益，包括機(jī)械、房地產(chǎn)、環(huán)保、建材和建筑等五大行業(yè)都將分享到政策紅利，相關(guān)企業(yè)也將獲得轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展機(jī)遇。
去年10月國內(nèi)首只城鎮(zhèn)化主題股票型基金——長盛城鎮(zhèn)化主題股票基金正式發(fā)行。該基金通過投資城鎮(zhèn)化主題上市公司股票，把握中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投資機(jī)會，其中基金投資于城鎮(zhèn)化主題上市公司股票不低于非現(xiàn)金基金資產(chǎn)的80%。
4月25日晚間，嘉凱城公告，公司擬聯(lián)手中國再保險(xiǎn)(集團(tuán))股份有限公司旗下專業(yè)的保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司中再資產(chǎn)管理股份有限公司，共同設(shè)立規(guī)模不超過50.01億元的“中再-嘉凱城城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”， 其中一期發(fā)行規(guī)模不超過30.01億元，專注于提升、引領(lǐng)和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的項(xiàng)目，包括城鎮(zhèn)化的商業(yè)、辦公、保障房、舊城改造、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和城中村改造、新城鎮(zhèn)化居住類項(xiàng)目等，尤其是城鎮(zhèn)化商業(yè)項(xiàng)目。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前滬深兩市合計(jì)有1000余只城鎮(zhèn)化主題上市公司股票，總市值約達(dá)7.5萬億元，按照申銀萬國研究所行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及機(jī)械設(shè)備、建筑建材、房地產(chǎn)、交運(yùn)設(shè)備、商業(yè)貿(mào)易、交通運(yùn)輸、公用事業(yè)以及家用電器等8個(gè)申萬一級行業(yè)，該主題具有可投資標(biāo)的多、具備彈性大、進(jìn)攻性強(qiáng)等特點(diǎn)。
在城鎮(zhèn)化的各個(gè)階段，不同行業(yè)將迎來利好環(huán)境。發(fā)展初期，傳統(tǒng)的基建類如地產(chǎn)、建筑建材、機(jī)械、交運(yùn)設(shè)備、和公用事業(yè)等板塊表現(xiàn)較好；在發(fā)展中期,隨著居民收入的逐漸提高，商貿(mào)、交通運(yùn)輸、以及家電等板塊將會有較好的表現(xiàn)；而在本屆政府所倡導(dǎo)的“新城鎮(zhèn)化”建設(shè)進(jìn)程中，通信網(wǎng)絡(luò)、電子信息、智慧城市、環(huán)保、安防、醫(yī)療養(yǎng)老、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等板塊的將成為更具爆發(fā)性增長的投資主題，wind數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，美麗中國、大數(shù)據(jù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等板塊平均漲幅分別為20.93%、82.54%、50.23%。
民生加銀城鎮(zhèn)化基金經(jīng)理黃一明表示，城鎮(zhèn)化基金既然主要投資城鎮(zhèn)化主題，一定是以政策為主線。過去十年是地產(chǎn)和資源的黃金十年，未來十年則是壟斷行業(yè)被突破后的黃金十年，是政府向社會購買公共服務(wù)的黃金十年。
北京潮商會會長、北京國瑞置業(yè)有限公司董事長、城市化委員會委員張章筍認(rèn)為，應(yīng)放開農(nóng)村的金融市場，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)金融資本進(jìn)入農(nóng)村。各大銀行進(jìn)入農(nóng)村市場布網(wǎng)點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，鼓勵(lì)保險(xiǎn)、基金類金融業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，活躍農(nóng)村資本市場、資金市場，為農(nóng)村自發(fā)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金，允許農(nóng)民的宅基地、土地證、房屋產(chǎn)權(quán)證、經(jīng)營型流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)耕集體建設(shè)用地可以確權(quán)、抵押、擔(dān)保、融資貸款，給農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供資金，讓有條件、有經(jīng)營能力的村鎮(zhèn)集體和農(nóng)戶能融到資金去發(fā)展產(chǎn)業(yè)、興辦企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的種植、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的商品需求產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。
北新建材董事長王兵表示，新型城鎮(zhèn)化讓北新建材保持高增長成為可能，北新建材會抓住中國綠色低碳新型城鎮(zhèn)化機(jī)遇，將新型房屋事業(yè)發(fā)展成為新的龍頭業(yè)務(wù)，目標(biāo)是成為全球最大的新型房屋產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。
大漢控股集團(tuán)有限公司董事長傅勝龍表示，新型城鎮(zhèn)化給大漢帶來了巨大的機(jī)會。他說，如果未來的縣城都按照新型城鎮(zhèn)化的路子大踏步發(fā)展，農(nóng)民工無論是掙錢還是花錢都將產(chǎn)生一個(gè)巨大的市場，通過現(xiàn)代服務(wù)業(yè)來把縣城做大做強(qiáng)，對農(nóng)民工和農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民之后生活的改善產(chǎn)生巨大的作用，而對于大漢來說，因?yàn)橛辛诉@樣的市場需求，將會有更多的機(jī)會。
“中國的城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)，會遇到融資和投資問題，讓國內(nèi)和國際私有資本參與進(jìn)來非常重要。”世界經(jīng)濟(jì)論壇高級總監(jiān)Alex Wong曾在2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上稱。
多家跨國公司也表現(xiàn)出持續(xù)“深耕”中國市場的熱望，并對中國新型城鎮(zhèn)化等重大機(jī)遇表達(dá)樂觀期待：施耐德電氣加速“向中國中西部擴(kuò)張”、沃爾瑪未來三年將在中國新設(shè)110個(gè)業(yè)務(wù)新址、可口可樂2009年至2014年在華投資70億美元，是前30年投資總額的3倍多……
施耐德電氣1979年進(jìn)入中國，目前中國已成為其全球第二大市場，在華有28000名職工、30個(gè)工廠和300個(gè)業(yè)務(wù)覆蓋城市。“施耐德今天的發(fā)展成就充分得益于中國的改革開放。”施耐德電氣（中國）有限公司副總裁王潔說，公司未來的業(yè)務(wù)發(fā)展方向?qū)⒕o跟中國“十二五”規(guī)劃，包括向中西部擴(kuò)張、專注綠色發(fā)展、立足拉動內(nèi)需等重點(diǎn)。
沃爾瑪中國公司事務(wù)高級副總裁博睿說，中國是唯一可以復(fù)制沃爾瑪美國本土市場成功經(jīng)驗(yàn)的海外市場，自1996年進(jìn)入中國后沃爾瑪就不斷強(qiáng)化“本土化”戰(zhàn)略。目前，沃爾瑪中國與近萬家供應(yīng)商建立合作關(guān)系，銷售的產(chǎn)品中本地產(chǎn)品超過95％；同時(shí)，沃爾瑪中國超過99.9％的員工來自中國本土。
1992年，ABB在廈門設(shè)立在華的第一家合資企業(yè)，經(jīng)過22年發(fā)展，這家全球500強(qiáng)企業(yè)已經(jīng)在華擁有1.9萬名員工、37家企業(yè)和遍及109個(gè)城市的銷售與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2013年，ABB中國訂單額及銷售收入創(chuàng)歷史新高，均達(dá)到56億美元，其中80％以上的銷售收入來自于本地制造。ABB（中國）有限公司高級副總裁蔡鴿說，為支持廈門市島內(nèi)去工業(yè)化、在島外相關(guān)區(qū)域推進(jìn)工業(yè)化的城市發(fā)展戰(zhàn)略，ABB從2014年至2019年計(jì)劃投資20億元在廈門翔安新區(qū)建設(shè)“ABB廈門工業(yè)中心”。
百勝餐飲集團(tuán)中國事業(yè)部副總裁王碧玲說，最近10年中國餐飲業(yè)增長迅速，人們生活節(jié)奏的變化，對餐飲的需求也不斷增加；城鎮(zhèn)化帶來的人口聚集將為餐飲業(yè)發(fā)展提供新的發(fā)展空間。
對當(dāng)前中國市場和政策環(huán)境的一些新變化，跨國公司的代表普遍抱以積極、樂觀態(tài)度。施耐德電氣（中國）有限公司副總裁王潔說，根據(jù)施耐德的經(jīng)驗(yàn)，跨國公司要想在中國取得成功，應(yīng)始終把握好三個(gè)方面，一是要有持續(xù)的盈利能力；二是要遵紀(jì)守法、照章納稅；三是作為企業(yè)公民要承擔(dān)好相應(yīng)的社會責(zé)任。
ABB（中國）有限公司高級副總裁蔡鴿說，在中國現(xiàn)階段，土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策對于外資和跨國公司來說并不是最為重要的，關(guān)鍵是有一個(gè)讓各種所有制經(jīng)濟(jì)公平競爭的良好市場環(huán)境，目前中國各級政府正在向這個(gè)方面努力，這是值得贊賞和期待的。
世界貿(mào)易中心協(xié)會副總裁王迅認(rèn)為，中國現(xiàn)在處在一個(gè)過渡時(shí)期，就是原來給外資一些特殊的超國民待遇，到慢慢過渡到與國際慣例接軌的國民待遇，國外企業(yè)需要適應(yīng)這種過渡和變化。但同時(shí)，中國各級政府在服務(wù)企業(yè)效率、市場透明度和公平性的建設(shè)方面也還有改進(jìn)空間。
隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革的不斷深入，城鎮(zhèn)化大國策引領(lǐng)消費(fèi)升級背景下移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、傳媒、基因生物制藥、新能源、大眾消費(fèi)品等行業(yè)將成為未來中國經(jīng)濟(jì)的新支柱。
