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2024年11月24日
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十八大將新型城鎮(zhèn)化作為國(guó)家戰(zhàn)略，并提出要“努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。目前外出農(nóng)民工各類社會(huì)保險(xiǎn)的參保率都很低。如2012年，外出農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例分別僅為14.3%、16.9%和8.4%，在務(wù)工地自購(gòu)房的農(nóng)民工比例只有0.6％。要真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的基本公共服務(wù)全覆蓋，各相關(guān)主體面臨的成本分擔(dān)壓力非常巨大。因此，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的許多討論，都圍繞著其財(cái)政負(fù)擔(dān)測(cè)算、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化還會(huì)帶來(lái)非常復(fù)雜的利益關(guān)系重構(gòu)，涉及城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)擁擠性的加劇，以及城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的改變等。作為政府調(diào)控收入再分配的重要手段，財(cái)稅政策理應(yīng)在化解這些利益關(guān)系沖突中發(fā)揮更大作用。
化解地區(qū)間利益關(guān)系沖突：財(cái)稅政策定位
我國(guó)目前的人口流動(dòng)呈現(xiàn)非常典型的“孔雀東南飛”，廣東、上海等六個(gè)東南沿海省市吸納了80%以上的跨省流動(dòng)人口，它們面臨更大的基本公共服務(wù)供給壓力。如何協(xié)調(diào)人口流入、流出地區(qū)的財(cái)政利益分配關(guān)系？《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的方案，主要是建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。目前地區(qū)間移民的技術(shù)結(jié)構(gòu)、人口市民化的成本差異很大，構(gòu)建不同層級(jí)政府間推進(jìn)城鎮(zhèn)化的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)人口流動(dòng)的相關(guān)信息質(zhì)量要求很高，使得最終的轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)變得非常復(fù)雜。再考慮到隨著我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，還會(huì)帶來(lái)新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的頻繁變化。所有這些都意味著，通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的財(cái)政成本過(guò)于高昂。
筆者認(rèn)為當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的財(cái)稅政策定位，可考慮以社會(huì)保障體制改革為突破口，通過(guò)理清政府間縱向財(cái)政支出責(zé)任、社會(huì)保障費(fèi)改稅，將外部性較為突出的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的供給責(zé)任上收，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的全國(guó)性統(tǒng)籌改革。而轉(zhuǎn)移支付制度改革，還應(yīng)繼續(xù)圍繞提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重、簡(jiǎn)化資金分配程序、提高預(yù)算管理的績(jī)效等既定改革方向進(jìn)行。
化解居民間利益關(guān)系沖突：公共政策優(yōu)化
長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)、地區(qū)分割的戶籍制度造成的嚴(yán)重社會(huì)階層分離，已經(jīng)成為許多城市對(duì)流動(dòng)人口設(shè)置就業(yè)、入學(xué)和社會(huì)保險(xiǎn)歧視的主要依據(jù)。必須承認(rèn)，短期中大量中低收入勞動(dòng)力流入，會(huì)造成居民間利益關(guān)系發(fā)生一系列重大變化。一方面，流入地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、地方基本公共服務(wù)供給的財(cái)政壓力增大，可能會(huì)造成人口遷入地區(qū)戶籍居民的社會(huì)福利下降；另一方面，大中城市通過(guò)積分制分配入戶指標(biāo)，不僅會(huì)影響流動(dòng)人口的代際內(nèi)利益分配，還會(huì)對(duì)代際間利益分配造成影響，尤其是在一個(gè)落戶指標(biāo)可能影響到家庭未成年子女的教育機(jī)會(huì)時(shí)。
為防止新型城鎮(zhèn)化造成新的人與人之間的不公平，新型城鎮(zhèn)化的公共政策制定應(yīng)兼顧公平和效率。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要建立更加合理的分類落戶篩選制度。即一方面要有流動(dòng)人口的真正落戶偏好，另一方面也要給那些長(zhǎng)期生活在城市、又有穩(wěn)定工作的低收入勞動(dòng)力更多的落戶機(jī)會(huì)。建議根據(jù)申請(qǐng)人在城市工作年限的排序基礎(chǔ)上，采取積分與搖號(hào)相結(jié)合的方式，分配落戶指標(biāo)。對(duì)部分有條件的城市，還可以在上述年限排序的基礎(chǔ)上，允許其每年的指標(biāo)有所變通或彈性，拿出一些落戶指標(biāo)進(jìn)行拍賣，既能補(bǔ)償“新市民”對(duì)基本公共服務(wù)消費(fèi)帶來(lái)的負(fù)外部性成本，還可以改善地方政府增加基本公共服務(wù)供給的財(cái)政能力。
作為地方稅體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)——房地產(chǎn)稅改革，應(yīng)考慮到目前大多數(shù)城市的房產(chǎn)稅與教育、醫(yī)療等地方公共服務(wù)的消費(fèi)常常并不對(duì)應(yīng)，按面積設(shè)定免征額會(huì)造成低價(jià)房補(bǔ)貼高價(jià)房，筆者建議，房產(chǎn)稅征收可根據(jù)金額確定免征額，如根據(jù)當(dāng)?shù)厣唐贩科骄鶅r(jià)格和一定固定面積確定免征額標(biāo)準(zhǔn)。并且在房產(chǎn)稅的法規(guī)中還應(yīng)明確，在完成新型城鎮(zhèn)化的過(guò)渡期中，各地區(qū)的房產(chǎn)稅應(yīng)主要用于為吸納“新市民”的基本公共服務(wù)供給提供資金支持。
均衡地區(qū)間基本公共服務(wù)供給推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移
由于我國(guó)目前地區(qū)間教育、醫(yī)療和社會(huì)保障水平嚴(yán)重不平衡，作為城鎮(zhèn)化改革的漸進(jìn)性制度安排，在大城市、特大城市采取積分制分配落戶指標(biāo)，有利于減少城鎮(zhèn)化的推進(jìn)成本，降低社會(huì)改革風(fēng)險(xiǎn)。但也必須注意到，目前我國(guó)城市發(fā)展極化過(guò)于嚴(yán)重，中心城市的人才和資源集聚，并不僅源于其自身經(jīng)濟(jì)努力的結(jié)果，其中也有相當(dāng)一部分是因行政權(quán)力集中的外溢性，所導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源在地區(qū)間的嚴(yán)重錯(cuò)配。新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是，均衡地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足多樣化的人口遷移需要。從這個(gè)意義上講，新型城鎮(zhèn)化改革不能僅滿足于實(shí)現(xiàn)流動(dòng)農(nóng)民工的市民化，更重要的是應(yīng)該實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口跨地區(qū)的自由和均衡流動(dòng)，這需要建立在地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)均衡的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，在于國(guó)家加大向中小城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的傾斜力度，通過(guò)將中心城市的行政功能、經(jīng)濟(jì)功能向外分散，部屬院校的招生指標(biāo)逐步根據(jù)各省的報(bào)考人數(shù)進(jìn)行分配等舉措，可以對(duì)因公共服務(wù)差別帶來(lái)的地區(qū)間人口流動(dòng)的不均衡進(jìn)行矯正。這一方面要求政府通過(guò)行政手段，將中心城市的教育、醫(yī)療和文體基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目向中小城市分離。隨著我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大和交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，目前已具備重構(gòu)政府性公共服務(wù)項(xiàng)目空間分布的條件。另一方面，要通過(guò)財(cái)稅手段提高地區(qū)間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的效率，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口分布的融合發(fā)展，尤其是通過(guò)對(duì)基本公共服務(wù)供給的適度分權(quán)，帶動(dòng)中西部省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，使人口的工作地和居住地更有效地結(jié)合。這不僅能增加全體人民的幸福指數(shù)，也會(huì)大大降低推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的財(cái)政成本壓力。
不可否認(rèn)，新型城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)是一個(gè)重要機(jī)遇。打破長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)戶籍制度分割、實(shí)現(xiàn)城市的常住人口基本公共服務(wù)的全覆蓋，對(duì)中國(guó)這樣人口的地區(qū)間流動(dòng)規(guī)模巨大的國(guó)家，將是一個(gè)了不起的成就。美國(guó)曾花了差不多二百年時(shí)間，直到1980年代，才真正實(shí)現(xiàn)了人口的自由流動(dòng)權(quán)利。人口自由流動(dòng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。從發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)看，這不僅需要法律層面的制度保障，更為重要的是現(xiàn)實(shí)觀念、執(zhí)行層面的一系列深刻變革。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要中央政府加大財(cái)政再分配的調(diào)控力度，更好地平衡城鎮(zhèn)化各相關(guān)利益主體的利益關(guān)系，通過(guò)有效促進(jìn)人口自由流動(dòng)的激勵(lì)與約束的機(jī)制建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的真正統(tǒng)一，以及居民間公平分享的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
