時間：2014-08-14 22:10:12
來源：鳳凰網 作者：傅蔚岡
在《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，在“創新人口管理”部分提到了建立居住證制度。根據該辦法，“公民離開常住戶口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領居住證。”同時，“符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。”從這些規定可以看到，決策者希望通過居住證制度來化解僵硬的戶籍制度所帶來的人口流動與公共服務不匹配現象。
那么，居住證制度真能發揮這種用處嗎？我們不妨以上海居住證制度為例，討論這個制度的利弊得失。自2002年起，上海開始實行人才居住證，之所以采用人才居住證，本質上是想通過此種辦法在現有的戶籍制度下為上海引入更有競爭力的人才，因此居住證最初只適用于引進國內外的人才方面，申請者需“具有本科以上學歷或者特殊才能”。不過隨著非戶籍人口越來越多，人才居住證的不便之處逐漸凸顯：如果僅僅將居住證制度適用于一小部分“人才”，那么絕大多數非當地戶籍人員的日常生活都會受到影響。因此，上海不斷改變居住證的適用范圍，將其從“人才”變為一般勞動者。
2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過，宣布自當年7月1日開始對非當地戶籍人口全面實施居住證制度。同年6月27日，管理辦法配套的《上海市居住證積分管理試行辦法實施細則》公布。與此前的居住證相比，現在的制度最大的優點是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設置相應的指標體系，對持證人進行“積分管理”。在這個管理辦法中，積分管理的基礎指標“包含年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標”，同時輔以“緊缺急需專業、投資納稅或帶動本地就業、繳納職工社會保險費基數、特定的公共服務領域、遠郊重點區域、全日制應屆畢業生、表彰獎勵、配偶為本市戶籍人員等指標”等加分指標。
有意思的是，盡管新版居住證不再設立前置條件，但辦理居住證的人數卻非常少。本月初，上海市公安部門統計，上海全市現有非當地戶籍人口1100.09萬人。其中辦理《上海市居住證》107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人。這是自2013年《上海市居住證管理辦法》實施以來第一次公布申領居住證的信息。
按照《上海市居住證管理辦法》，申辦居住證并不難，只要在上海有“合法穩定居住和合法穩定就業”就可以申領。為何到目前為止未辦證者達到536 .93萬人，換句話說，為何有超過一半以上的人沒有申請臨時居住證，也沒有申領居住證？
一個可能的原因是這部分人群沒有“合法穩定居住”和“合法穩定就業”。來自工商部門的數據顯示，來滬人員中從事無照經營的共有5.5萬余戶，假設每個無照經營戶能容納3人就業，那么無“合法穩定就業”人群就有近18萬人。
同時還需要考慮到的一個因素是，很多非當地戶籍人口本身就處在非就業階段。根據第六次人口普查的數據，在上海的非當地戶籍人口中，19歲以下年齡段占14.9%，這意味著將近164萬非就業人口本來就不需要辦理居住證。
除去164萬處于非就業階段的人口和18萬“灰色就業”人口，還有超過350萬人口沒有辦理居住證。既然持有居住證者可以通過積分享受和本市居民相當的公共服務，也可以在適當時候居轉戶，為什么這部分人群還是不愿意辦理居住證或者臨時居住證？
在我看來可能有兩個因素。第一，在目前的居住證辦理辦法下，他們無法辦到居住證。盡管《管理辦法》規定只需要“合法穩定居住”和“合法穩定就業”就可以申領居住證，但是在《上海市居住證申辦實施細則》中，“合法穩定居住”需要提交擬在本市居住6個月以上的住所證明。《實施細則》第四條規定，“居住在租賃住房的，提供由房屋管理部門出具的房屋租賃合同登記備案證明復印件(驗原件)。”看起來這個規定并不過分，但是在實際運作過程中，基于各方面的考慮，租賃住房群體的房東往往不愿意配合租客進行房屋租賃登記備案。于是這部分群體盡管有“合法穩定居住”，也無法獲得住所證明。
第二，很多居住在上海的群體對居住證和積分落戶制度表示失望，因此不愿意申領居住證和臨時居住證。積分制度本意是鼓勵非當地戶籍人口辦理居住證，但是目前的積分辦法太側重于持證人的學歷背景，按照《上海市居住證積分管理試行辦法》，你會發現那些初中畢業群體即便在上海居住20年都無法達到標準分值。我曾經在一個模擬積分器上以一個25周歲、高中文化程度且月收入為本市平均工資的身份進行打分，發現能打到76分，但是按照上海的規定，只有達到120分，才能享受基本公共服務。這意味著“我”可能永遠無法在上海獲得標準分值。
同樣來自公安局的數據顯示，目前來滬人員的文化程度以初中為主，初中及以下學歷占來滬人員總數的四分之三，大專及以上學歷僅為10%左右。如果這個數據為真的話，那么這部分群體即便申領了居住證，要達到120分的標準分值，估計在上海工作一輩子也實現不了。在此之下，不申領居住證也就是一個理性選擇。
一部分群體是因為受“合法穩定居住”之困而無法辦理居住證，另一部分群體則是對居住證的標準分值的絕望而不辦理居住證，這或許可以解釋居住證辦理比例為何這么低。但問題在于，這部分群體不辦理居住證就意味著他們不在上海居住和生活嗎？因此，讓居住證辦理程序更簡便，讓他們能看到希望，恐怕是相關職能部門在制定相關規定時所需要考慮的因素。
假如今后各地政府對居住證制度也設置如此高的門檻，那就意味著這個居住證對絕大多數中國流動人口來說只是一個口惠而實不至的擺設，所謂的創新人口管理也就成了一句空話。這當引起其他城市的警戒。
