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2024年11月24日
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【高端訪談】拒絕千城一面，城鎮化率不應盲目攀升
預計到2030年前后我國城鎮化率將保持在65%左右
“如果把城鎮化比作火車頭，那么城鄉規劃就是軌道，實踐健康城鎮化，關鍵在于發揮城市規劃的軌道作用。只有軌道修得精密、合理，才能保證城鎮化朝正確、健康的方向發展，而只有以人為本、穿透歷史才有好規劃！”6月3日，在2014年國際工程科技大會土木工程分會上，仇保興應邀發言，這也是他于6月5日正式卸任住房和城鄉建設部副部長前的最后一次公開講話。會后，仇保興接受了《中國經濟周刊》獨家專訪，就城鎮化發展規劃問題暢談了自己的看法。
小城鎮是大城市不可缺少的“攔水壩”，新型城鎮化要堅守五類底線
城鎮化是一個系統性問題，龐大復雜，涉及面廣，因素眾多。仇保興認為，對城鎮化做規劃要堅守五類底線，其中，讓大中小城市和小城鎮協調發展是第一類底線。
《中國經濟周刊》：您認為城鎮化的規劃需要注意什么問題？
仇保興：所謂“規劃”就是要前瞻性地看到潛在問題，然后提出有效的政策措施來解決。我認為，從縱向看規劃，起碼不能犯兩類錯誤：一是不犯剛性錯誤，不造成后人難以糾正的后果；二是不造成惡性循環，不會嚴重妨礙可持續發展，帶來社會、經濟甚至政局的動蕩。從橫向看，就是汲取世界各國城鎮化的經驗教訓。
《中國經濟周刊》：您認為從世界各國城鎮化進程中，我們應當汲取什么經驗教訓？
仇保興：拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮提供的就地城鎮化，農民進入城市就易引發“貧民窟病”；沒有小城鎮對區域生產力合理布局的貢獻，內地與沿海地區的發展差距會越來越大。
沒有小城鎮與大城市的健康、協調發展，即便形成城市群，也是低效的。同樣，如果沒有小城鎮的健康發展，我國的城鎮化會步入險境。因此，在編制當前這一輪城鎮化中長期規劃的過程中，各方幾乎同時認識到小城鎮是我國健康城鎮化的命脈。
《中國經濟周刊》：您在演講中提到，芬蘭規劃學家沙里寧曾提出，世界級大城市都必須走“有機疏散”之路。 您認為這一理論對我國當前的城鎮化規劃有什么借鑒意義？
仇保興：我國大城市的疏散早該開始，遺憾的是我們不僅認識得較晚，而且對新城的成長機制始終心存疑慮。其實，發達國家也經歷了痛苦的歷程，才探索出新城科學規劃和建設的路徑。
比如英國的第一代新城，人口規模2萬~ 5萬人，新城區里很少有就業崗位，造成巨大的鐘擺式城市交通，結果以失敗告終；第二代新城，人口規模15萬~ 20萬人，就業崗位50%當地解決，至少減少50%的城際交通；第三代新城，人口規模20萬~ 30萬人，就業崗位基本上能夠在新城內解決，實現職住平衡(編者注：居住者與就業者的數量相對平衡)，既保證了新城的經濟活力，又可削減對老城的交通壓力。
《中國經濟周刊》： 除了剛才提到的城鎮化要避免犯的兩類錯誤，您覺得城鎮化的健康發展還需要什么？
仇保興：健康的城鎮化需要堅守五類底線。讓大中小城市和小城鎮協調發展是第一類底線；第二類底線是城市和農村互補協調發展，正確的農業現代化道路是健康城鎮化和生態安全的基礎；第三類底線是保持緊湊式的城鎮空間密度，這是我國國情決定的；第四類底線是防止出現空城。新區建設應依托老城，加強產城融合，防止新區功能和產業過于單一，嚴控遠距離、飛地型的新城開發，制止以工業發展名義大規模圈地占地；第五類底線是保護自然與文化遺產，體現地域文化與特色風貌。
將土地交給資本，容易導致“城鄉一樣化”
現在有不少學者主張，農民應該把自己的承包地、宅基地和農房賣掉，然后帶著所獲得的資本到城市中去。這樣的案例實際上在拉美、非洲早就出現過，但這些國家的經濟并未因此走上健康發展之路。仇保興指出，土地交給資本，讓農民失地，會讓經濟缺乏彈性，損害農民的權益。
《中國經濟周刊》：您為什么強調將土地交給資本從未成功過？
仇保興：因為這個問題關乎農民切身利益，根據聯合國人居署的統計，由于大量土地出售而導致的土地價格低廉，會形成資本對土地的廉價掠奪，而農民因此獲得的并不多，甚至可能非常少。
這個問題也關乎國家穩定。2008年的危機曾導致我國沿海城市很多農民工失業，后因其還可以回鄉種地，這場危機產生的副作用就弱化了不少。而如果讓農民“裸身”進城，有去無回，國家整體經濟結構很可能就此失去彈性。健康的城鎮化，應當建立在城鄉居民雙向自由流動的基礎之上。
將土地交給資本，就會將城鎮化變成“造城運動”，強迫農民上樓，建所謂的農村“城市社區”，造成農村大量的村落被合并、遷移。將城鄉一體化變成城鄉一樣化，不僅喪失了寶貴的鄉土旅游資源，也不利于農業現代化。
《中國經濟周刊》：為了推進城鎮化，很多省份設定了較高的城鎮化率目標，甚至通過片面讓農民上樓來提高城鎮化率，您對此怎么看？
仇保興：當前，各省份城鎮化規劃所設定的城鎮化率目標不斷攀升，其實是有問題的。先行城鎮化國家的經驗告訴我們：美國、澳大利亞等以外來移民為主，且土地遼闊、平坦的國家，城鎮化率可以達到85%以上；而法、德、日等以原住民為主，且人多地少、地形崎嶇不平、有傳統農耕文明的國家，城鎮化率峰值一般只能達到65%左右。我國的基本國情決定了2030年前后城鎮化率將保持在65%左右。
標志性建筑，不能市長說建就建
快速發展的城鎮化正改變我國城鄉面貌，“千城一面，鄉愁難尋”，引發人們的思考，如何才能做好新型城鎮化規劃？仇保興認為城鎮化規劃需要立足以人為本，地方政府官員在做規劃時心中更應有“山水”。
《中國經濟周刊》：您曾說城市規劃不是萬能的，但是城鎮化沒有規劃是萬萬不能的。您認為要做好城鎮化規劃，落腳點是什么？
仇保興：以人為本。不僅是要滿足現代人的需要，還要關心下一代的生活發展空間和資源需要。若是自顧自地“寅吃卯糧”，我們這個社會的發展將難以持續。以人為本的城鎮化決策是長久之計。
《中國經濟周刊》：千城一面，鄉愁難尋，是我們城鎮化過程中的問題，也是國人的心病，如何從規劃上解決這些難題？
仇保興：首先，要加大歷史文化名城、名鎮和名村保護的投入，這是城市的精神高地。第二，整合現有風景名勝區、自然保護區、森林公園、國家地質公園、濕地公園等資源，強化各類自然型保護區的統一保護和建設。第三，提升城市文化品位，保護城鄉特色風貌。改變大規模舊城改造模式，推進有機更新方式。結合水系環境、綠地系統建設，優化城鄉空間形態和環境，傳承人文風貌特色，鼓勵城鄉文化多樣性發展。第四，加強城鄉規劃管理。劃定城鎮建設用地增長邊界，將各類開發區、新城納入城市總體規劃統一管理，強化城鄉空間開發管制，加強對規劃實施的事前、事中監督。
《中國經濟周刊》：您曾提出在城鎮化規劃中，市長、書記、規劃人員心中要有山水，怎么理解？
仇保興：清代詩人李漁言：“山水者，情懷也；情懷者，心中山水也。”其實講的是人的才情、境界和審美能力。如果市長、書記、規劃人員心中有山水，就會自覺依據它們來規劃、建設城市，就能引景入城，借景造城，使人造景觀和自然景觀珠聯璧合，而不是在政績指揮棒下盲動和冒進。
《中國經濟周刊》：那您如何評價各地競相規劃和建設的標志性建筑，如何看待城市形象、氣質與競爭力的關系？
仇保興：標志性建筑是歷史的積淀，不是憑著某個市長的萬丈雄心說建就建的。比如杭州的標志性建筑是西湖邊寶石山上的保俶塔，距今已1300多年歷史，山不高不低，湖不大不小，距離不遠不近，塔不胖不瘦，在西湖的映襯下顯得非常美，杭州再建什么標志性建筑都無法與保俶塔相媲美。
沙里寧有句話說得好：城市是一本打開的書，從中可以看到這座城市市民的抱負。城市的氣質來源于歷史和文化積淀，城市的魅力體現于不同時代建筑的有機結合。在全球化背景下，城市公共政策的制定、城市規劃受到不同程度的影響，但是，有個性的城市，才最有爭奪全球資源的能力，也最能捕捉到發展機遇。
