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2024年11月24日
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對于新型農村社區，一些地方政府有著這樣的描繪：說是農村，卻矗立著一排排整齊的樓房；說是城市，卻掩蓋不了一望無際的鄉村景色。
在全國新一輪城鎮化熱潮中，各地的新型農村社區建設正如火如荼展開。今年3月，華中師范大學中國農村研究院在針對全國農村90個社區、1789位農戶的調研后，形成的報告中發出預警，謹防農村社區建設走向“形象工程”。
“違規用地背后往往都有政府的影子”
記者從湖北國土資源部門了解到，類似蔣鋪中心社區的違規占用耕地案例并不鮮見。近年來，違規占地進行農村社區建設的報道也時常見諸報端。
5月18日，湖北省國土資源廳執法監察處一負責人在接受記者采訪時表示，城鎮化必須依法依規推進，湖北省查處違規利用土地的力度一直沒有松懈，“堅決打擊占用耕地進行開發的行為，發現一起，查處一起。”
該負責人介紹，從2013年起，省國土資源廳就采用了衛星圖片執法技術，通過比對衛星圖片的變化及時發現違法建設。
但他也坦承，國土部門在執法過程中遇到諸多難處，“一是違法用地制止難，二是執法到位難，三是處罰到位難”。
一位當地觀察人士對此的解讀更為清晰：一方面，國土部門沒有強制權力，只能要求對方停工，一旦風頭過后違法建設項目就很快死灰復燃；此外，在查處的違法建設中，違法主體的背后時常都有地方政府的影子，處罰起來異常艱難。
“實際上，新農村建設中土地問題的實質，是‘城鄉總體規劃’與‘土地總體利用規劃’之間存在不匹配、不協調”，這位觀察人士介紹。
他介紹，城鄉總體規劃是地方政府、規劃部門以及專家學者集體設計的規劃；而土地總體利用規劃是對該地域的土地性質的界定，比如這塊地是耕地還是建設用地。
在基層暴露出的一大尷尬現狀就是，地方政府在進行項目規劃時，往往并未與土地部門協調；其中建設用地是否違法只能留待事后追究。
針對基層反映的土地審批時間過長、流程復雜的問題，湖北省國土資源廳執法監察處這位負責人表示，目前，湖北省國土資源廳在嚴格把關的基礎上，正著手研究下放部分權力，減少審批流程，盡力減少其中的矛盾。
“新農村建設應留得住鄉愁”
“實際上，業界和學界都在對地方力推集中式的農村社區建設進行反思”，面對記者，湖北省住房和城鄉建設廳村鎮處萬處長如是表述。
他表示，在一些新農村的建設過程中，對城鎮化的內涵把握不當，出現了“強迫農民上樓”的形式主義，不少地方更是出現“城不像城、鄉不像鄉”的尷尬局面。
讓人痛心的是，一些地方政府為了加快建設農村社區，將古民居、古建筑一拆了之。在萬處長看來，“這是斷了中國幾千年的文化之根，民族之魂！”
萬處長注意到，中央已經開始關注城鎮化過程中出現的一些問題。
他舉例說，十二五規劃中對于城鎮化的描述是“加快推進”；而十八大后，中央的提法變成了“積極、穩妥、扎實”。
他認為，十八屆三中全會對新農村建設用了“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”三句話來描述，就是要求新農村建設過程中，要尊重農村的肌理，尊重傳統村落，“是中華民族的DNA，是炎黃子孫的美麗鄉村”。
萬處長介紹，湖北省現在提得更多的是建設“美麗鄉村”和“宜居村莊”，就是在原有的村莊的基礎上進行整合，政府提高和改善功能服務。
他就此強調，“新農村建設一個核心內容就是，城鎮化一定要以產業為依托，結合當地實際情況，編制全域規劃后逐步開展。”
事實上，在很多地方，有新家業無新產業的困擾日益顯現。生產方式仍舊，走不出一畝三分地，犁耬鋤耙、春種秋收；生活方式依舊，仍然圍著院里的土鍋臺，單門獨戶，炊煙彌漫。
由此，集中居住后的生產生活反而有了更多不便，一個突出的表現就是種地需要越走越遠。
為此，今年1月，湖北省住建廳專門出臺了《湖北省鎮域總體規劃編制導則》（以下簡稱《導則》），這份文件明確要求將國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃和土地利用總體規劃“三規合一”，要各地因地制宜、分類指導，“充分尊重地方實際和環境資源條件，積極探索不同地區、不同類型的鎮域發展途徑和建設模式。”
在這份《導則》中，對村莊建設標準的規定，細化到新建村莊人均建設指標應控制在120平方米以內。
謹防農村社區建設走向“形象工程”
今年3月，華中師范大學中國農村研究院完成了一份題為《謹防農村社區建設走向“形象工程”》的調研報告。
該報告依托研究院全國“百村觀察”平臺，抽樣調查了部分省市的農村社區，針對“農村社區建設情況”這一專題，對90個社區、1789位農戶進行了問卷調查和深度訪談。
課題組通過調查研究發現，當前農村社區在基礎建設、經濟建設、管理建設、社會保障方面取得了一定成效，但也面臨諸多問題，有走向“形象工程”和“政績工程”的潛在風險。
調查發現，社區建設上政府主導，農民、社區參與不足，存在“外生強內生弱”的困境；社區發展惠民不足，在促進就業、提高收入方面的效果有限，面臨“重建設輕發展”的困局；社區管理定位不清，面臨“有機構無機制”的難題；社區公共服務欠缺，面臨“重短期輕長遠”的問題。
農村社區建設主要出于“政府政策規劃”的占比為67.42%，出自“農民自發要求”的比重為15.73%，還有“產業發展或公共工程建設需要”占比是16.85%。而對于社區建設的主導力量，主要是政府主導社區建設，占比為57.3%，其次是村集體的占比33.71%，而企業或其他因素作為主導力量的占比為8.99%。可見，當前農村社區建設主要依靠政府主導的“外力推動”，農民參與程度較低，難以匯聚“內生型”發展力量。
從就業機會的變化情況來看，在1789個農戶有效樣本中，發現60.67%農戶認為入住農村社區后就業機會沒什么變化，33.64%的農戶認為入住社區后就業機會有所增加，還有5.69%認為就業機會減少。可見，社區建設對增加農民就業機會的程度有限。
該報告組織者、華中師范大學中國農村研究院執行院長鄧大才教授就此建議，以因地制宜為前提，改進社區建設規劃，避免農村社區建設走向“形象工程”；以提高收入為關鍵，加快發展社區經濟。
在他看來，新型農村社區建設是一種未來的發展趨勢，可以為農民帶來多重好處。
第一，當前政府財力畢竟有限，集中建設有利于公共服務、公共資源的建設和共享；第二，集中建設有利于土地的節約化利用和整理開發，沉淀資金引入帶動現代農業的發展；第三，可以建設美麗鄉村，進行環境改善。
鄧大才認為，在當前土地管理下，土地的“先占后還”模式可以探索，但要以農民意見為主，并完善后期的驗收機制。
同時，政府還需要“放水養魚”，“不能全打土地的主意，都盯著土地。”
另外，需要順勢推動。集中建設的新型農村社區在當前并不適合所有地區，在山東、河南等平原地區。土地流轉比較多的地方，適合搞社區。而在丘陵地帶，農業機械化難以大規模開展，如何實施，有待進一步探索。
在長期的農村社會調研中，鄧大才發現，與武穴類似的案例并不鮮見。地方政府都有發展的要求，但主要領導的任期就那么幾年，要建設新農村，需要看到直觀的效果，形式化的東西隨之產生。
但他同時強調，一定要看到新農村建設的趨勢和方向，“不能因為有形式化的東西，就全盤否定，一棍子打死。”
