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2024年11月24日
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全國658個城市近400個缺水，水價形成機制無法反映資源緊缺與資源地代價
“漲吧，現在我們水費已經61塊多了，以后洗車價還得翻倍。”北京水價上調方案還沒公布，洗車房老板竺紅（化名）已經開始嘆氣。
竺紅40平方米的洗車房開在北京東四環附近。10年里，北京水價調整了兩次，居民水價從2004年的2.9元/噸漲到目前的4元/噸，而洗車業的水價則漲了兩倍，從21.2元/噸漲到了現在的61.68元/噸。“都知道北京缺水，可是不割肉，腦子里節水的這根弦兒就緊不了。”
北京是一座喊渴的城市。目前北京人均水資源量已從2009年的300立方米縮減為約100立方米，是全國人均水資源量的1/20，世界人均水資源量的1/80，遠低于國際人均1000立方米的缺水下限。
“與1998年相比，北京的地下水位已經下降12.8米，相當于下降了四層樓多，幾乎到了采無可采的地步。”國務院發展研究中心資源與政策研究中心副主任谷樹忠感嘆。
不僅北京，全中國都面臨著水資源緊缺的危機。我國人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。全國658個城市中有近400個城市缺水，其中110個城市嚴重缺水。
水資源緊缺與我國不合理的水價形成機制有著密切關系。“目前的水價形成機制不能反映水資源的稀缺程度與短缺程度。”谷樹忠認為，目前全國2/3的城市遭遇水資源短缺，從個人到企業都知道節水的重要性，但是由于水價被低估，社會節水的緊迫性卻并不強。
以我國41個工業行業中用水量排名第三的印染行業為例，規模以上企業日均排水5000至6000立方米，但水費在企業生產成本中幾乎可以忽略不計。“為什么企業節電、節煤的改造都很積極，但節水上沒有動力？企業都算經濟賬，做節水改造的成本很難回收。”中國紡織工業聯合會產業部副主任任程浩說。
水價形成機制的不合理，還體現在無法反映水資源的全程成本。自來水從水源地經過水廠、管網、入戶再到排出處理，全程都需要花錢。像北京的懷柔、密云，以及河北的張家口、承德地區，為了保證北京市的供水安全，很多“有利可圖”的工業項目都被禁止上馬。“目前很多大城市的水質與水量，是以水源地犧牲巨大的經濟利益為代價的，但水價中的水資源費卻不能反映水源地的保護成本。”谷樹忠說。
改革應強化“公平、效率、可持續”
改革不到位，將危害經濟結構調整，也不利于水務企業提質增效
在4月17日北京居民自來水調價聽證會前，不少聽證會代表去了密云水庫調研。這個北京“大水缸”的水位已降到整個庫容的1/4，讓不少代表大吃一驚。以價格杠桿促進用水減量化頓時成為大家的共識。
這些年，節水一直是水價改革的重要理由，但是水價改革的目標卻不局限于此。在清華大學環境學院環境產業研究中心主任傅濤看來，節約資源固然重要，但水價改革更應以強化“公平、效率與可持續性”為方向。
公平是水價改革的首要目標。一方面，無論貧富，社會各階層都應該享有安全、穩定的供排水服務。另一方面，用水不能吃“大鍋飯”，理應多使用、多付費。
“不是說便宜的、免費的就是公平的，恰恰相反，這是最不公平的。水價不到位的地方全部由財政支付，這是受益者對非受益者的財富掠奪。”傅濤說。
效率是水價改革的核心目標。改革應讓水價真實反映水資源在經濟生活中的比價，發揮水價在促進水資源優化配置中的作用。
“水價被長期低估，高耗水、高污染又利潤低的企業就沒有成本壓力與產業轉移的動力，會透支當地的水資源。為了保障民生，政府又不得不花巨資建設調水工程。最終是民生受損，也傷害了國民經濟結構轉型升級。”傅濤說。
為了保證公平與效率，同一群體內的階梯水價機制與不同群體間的差別化水價機制都不可或缺。
“由于水資源利用具有多樣性的特征，應根據不同的用途，諸如居民生活用水、工業用水、農業用水、服務行業用水等實行差別化定價方式。在擰緊居民水龍頭的同時，更應盯緊企業的水管子。”谷樹忠介紹，除了根據用途，還可根據水源不同、用水區域不同，形成差別化定價及調價機制。
住房和城鄉建設部城市建設司副司長張悅也認為水價改革有利于產業升級與結構調整。“目前我國農業用水基本沒有計量表，都是按畝計算，而且不征收水資源費，這導致大量農田用水采用漫灌的形式，非常粗放。”
可持續是水價改革的長遠目標。水價改革不是單純為了給水務企業補貼虧損，但合理的水價機制應有利于企業自覺提高效率、改善服務、增加收入，并促進行業整合升級。傅濤解釋，水務被矮化、水價被低估，是企業以降低服務標準來換取生存空間的直接原因。“不科學的水價形成機制抹殺了企業提高服務效率與質量的積極性。按照我國現行的成本加成法，一旦企業成本縮減，水價就會相應下調，吞掉改革紅利，那么哪個企業愿意自念‘緊箍咒’？”
水務企業應打開“成本黑箱”
加快推進全成本核算是改革基礎，對新的水價機制的執行力是改革成功的保障
當水價改革形成共識，水價要調到什么程度才算合理卻成了難題。
“目前我國水價核算用的是成本加成法，即物料、能耗、人員、財務成本、折舊等相加，再加上國家規定的合理利潤率，就是水價。但這其中的物耗、能耗以及人員成本，都與企業的管理水平、服務規模密切相關。到底多少算是合理成本，目前還沒有一個準確的說法。”張悅說。
加快推進全成本核算被認為是破解這一難題的基礎。“成本是價格制定的重要基礎。當前對水資源開發、利用、保護全過程的成本尚未準確核算，嚴重影響了水價形成機制的改革。”谷樹忠建議，盡快彌補目前全成本核算尚存的三大缺陷。一是成本核算科目缺失，對于一些項目如生態成本、社會成本等涉及較少，且科目設定較粗放，邊界不夠清晰；二是對于某些成本核算的監管存在不足，導致成本核算不清，虛報成本等現象較多；三是對于各個成本科目的核算標準偏低。
以水價構成中的污水處理費為例，污水處理難度要遠高于自來水供水，但目前核算出的污水處理費標準卻低于自來水費。張悅介紹，目前北京污水處理費是1.04元/噸，但成本卻超過3.2元/噸，缺口全部依靠政府補貼，但財政也無法全部埋單，于是供排水管網不得不“帶病上崗”。“有些地方的排水管網二三十年都沒有全面維修過一次，橫截面80%都被堵了。”
然而，在水價全成本核算中，恰恰是水的生產成本是社會爭議的最大焦點。幾乎所有水務企業都在“喊虧”，但是究竟是“哭窮”，還是“真窮”，各方莫衷一是。
“相較于環境、社會成本，水務公司的經營成本是最容易計算的。關鍵是要打開其‘成本黑箱’。企業必須每年公布賬本，并把賬本科目做得更細致，接受社會監督。”谷樹忠說。
引入競爭機制，也被認為是測算水務企業合理成本的途徑。然而，由于市政供水的自然壟斷屬性，改革并不順利。
據張悅介紹，目前，我國正在極力推行城市水務的特許經營，引入市場競爭機制來促進行業發展。但我國657個城市、1600多個縣城、兩萬多個鎮都有自己的供水排水企業。“大家服務規模大不一樣，很難橫向對比合理成本。如果能打破地域壟斷，‘跨界’經營，企業的市場規模可以擴大，產業集中度也可以提高，培育百八十家大型市政公用企業就可以進行橫向對比測算合理成本了。”
改革水價定價機制與調價機制僅僅是水價改革的第一步。加強對區別水價的征收力度，對違法“偷水”、污水直排等情況進行嚴懲，才能真正保證改革的效果。“污水處理費經常收不上來。2012年全國設市城市污水處理費應收285億元，實收了184億元，收繳比例不足65%。”張悅說，如果水費征收執行力度不強，那么水價改革的效果也會大打折扣。
竺紅的洗車店里，一根進水管接在旁邊的小飯館，餐飲業用水成本只是洗車業的1/10。“洗浴、高爾夫誰不偷水啊！不偷水，你能25元就洗一次車嗎？”
