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2024年11月24日
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在外來打工人員、城市低收入者和農村人口三類人群聚居的城鄉接合部，“人口倒掛”現象明顯。由于土地資源基本用盡，人口規模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉接合部正在成為社會轉型期多重矛盾交織的易燃地帶。
“一拆致富”后遺癥
隨著土地和人口的集中，一些農民不再種田，但其思維方式、教育水平、消費觀念、生活方式等依然停留在“農業社會”時代。
居住在石家莊市槐底社區的7600多名居民，已經全部從過去的農業戶口轉成了城鎮戶籍。社區黨支部書記陳玉信說，村里吸引投資120億元開發了200萬平方米，建起了一大批餐飲、零售、住宿、建材、教育、金融等三產項目，固定資產達300多億元。如今家家戶戶都住上了300多平方米的高層住宅，每月還提供免費的糧、油等副食，人均年收入超過2.5萬元，可謂“衣食無憂”。
《經濟參考報》記者在多地采訪發現，城鄉接合部對城市經濟發展發揮了至關重要的作用，城鎮化的推進也給不少地區帶來了發展紅利。一些村鎮及時抓住機會，創新多種形式的集體經濟，讓村民過上了比市民還富裕、舒心的日子。
但隨著村民變為市民，村子改作社區，村委會變成居委會，一些地方“土地的城市化”沒能縮小城鄉公共服務的巨大差距，并未真正實現“人的城市化”，以土地為主導的城鎮化往往“化地不化人”。
廣州市白云區既有中心城區又有農村區域，是廣州最具標本性質的城鄉接合部。白云區鐘落潭鎮黨委書記李恒豐說，一個200平方公里的鎮，十多個項目來這里征地。政府收了地就去建項目，卻忽視了農民離開土地“上樓”后的生存發展方式。
一方面，失地農民的利益是否得到合理補償常被忽視；另一方面，農民依靠土地為生的傳統生存方式，并未隨著土地行政劃歸的改變，真正轉變為以讀書工作為出路的城市生存方式，他們既不能完全從農村和土地中脫離，也難以完全融入城市，享受與城鎮居民完全平等的公共服務和社會權益，“離鄉不離土”的轉化方式，難以給失地農民群體提供足夠的可持續發展動力。
此外，記者發現，土地征用補償造就了一批“一拆致富”的“土豪”，他們中的一些人在突如其來的財富面前迷失了自我。
武漢市東西湖區某村過去是城市邊緣的一個農業村，村民靠種地和養魚維生，年收入不足8千元，超過八成的家庭基本無存款。2010年，拆遷讓村里發生了巨變，每戶除了還建房，還能得到50萬元拆遷款，這相當于一次性拿到了50年的收入。村黨支部書記告訴記者，突如其來的“巨資”讓村民的心態發生了變化，四五十歲的人大多吃過苦，不少還能保持本色。但年輕人往往大肆揮霍，有的嫌工資低辭職不干了，有的天天呼朋喚友、吃喝玩樂。
拆遷戶“不勞而獲”的巨額資產，還讓一些周邊居民“紅了眼”。令城鄉接合部內部，逐漸呈現出新的二元分割。
“第三元”身份尷尬
城市進不去，家鄉回不去，在居住地又被區別對待，外來打工群體逐漸變成了“不城不鄉”的第三元。
來自安徽阜陽的鄭春來在上海九亭鎮居住了6年，夫妻倆租了一間十幾個平方米的小房間，除了床和簡單的桌椅外，雜物幾乎堆滿整個房間。鄭春來告訴記者，妻子在附近的工廠上班，他自己則每天早晨在路邊賣豆漿和煎餅，兩人一年收入不足5萬元，但還是比在老家種田多得多。
“有住、有吃、有錢賺，對于像我們這樣的外來務工人員已經不錯了?！编嵈簛碚f，“我們不怕受苦受累。只要能多賺些錢，讓老人過得好一些，讓兩個孩子上得起學，就心滿意足了。”
《經濟參考報》記者在采訪中發現，一些剛畢業的大學生和剛進城的年輕人等外來打工者，傾向于選擇生活成本低、交通便利的城鄉接合部為落腳點，作為圓自己大城市夢的墊腳石。
這些外來打工者享受到部分城市公共資源，但始終被排除在市民之外，遭遇“經濟吸納，社會拒入”；他們在老家擁有土地，但由于背井離鄉，分享不到家鄉村集體的各種利益；與此同時，在居住地，他們又被排除在當地村組織之外，無法享受與原住民一樣的村集體福利。
焦家灣村社區是蘭州市城關區發展較快的城中村，村里五六層的違章“小炮樓”隨處可見，只能容兩人并肩走過的街道曲折幽深。吳女士是當地村民，她在自家房子底層開了個干洗店，生意很紅火，三層以上的20多個房間全部出租。“我們村幾乎家家都是小高層，房租是一部分主要收入，另外大家還在自家樓下的底層做點兒小生意，捎帶著就掙了錢”。房租已成為很多農民的主要收入來源。
河北省香河縣蔣辛屯派出所所長周山良告訴記者，當地村民集中居住后有不少外來人員遷入，他們承租或購買村民的房子居住。雖然都是農民，但無法像原住民一樣獲得當地村集體經濟分紅、搬遷補償款等福利?！霸瓌t上，他們可以享受他們戶口所在村的集體福利，但離開家太多年，有的人不回去，有的人回去也不被接納，其他村民不愿意把村集體收入分給已經離開的人”。
城市進不去，家鄉回不去，在居住地又被區別對待。如此尷尬的“第三元”身份，讓這些外來打工群體普遍缺乏歸屬感和安全感。上海松江區九亭鎮副書記邱瑞云說，城鄉接合部的早期規劃沒有預見到流動人口大量涌入，承受能力有限，這一群體無法進入城市，在外圍停駐、等待、觀望，久而久之可能成為不穩定的社會第三元。
多元化矛盾交織
在城鄉接合部，聚集了城鄉居民之間、政府與群眾之間、原戶籍農民與外來人員之間的多元化矛盾。
《經濟參考報》記者在采訪中發現，城鄉接合部正在從過去的快速粗放、追求經濟為主，向經濟社會平衡協調發展轉變。但由于土地資源基本用盡，人口規模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉接合部正在成為社會轉型期多重矛盾交織的易燃地帶。
由于城鄉接合部“人口倒掛”現象明顯，遠離了熟人社會，以親緣、地緣結成的幫派特征明顯，甚至取代了相關政府應發揮的職能。城鄉結合部的弱勢群體在遇到困難和問題時，極少尋求來自體制內正式力量的幫助，或覺得“找政府不是好辦法”，或根本就想不到“政府”，最終加劇了事態的嚴重性。
北京市房山區人民檢察院梳理近年來的犯罪案件發現，流動人口生活圈子以人緣關系為主，主要社會支持來源于在京的有親緣和同鄉關系的人，與居住地的交融并不密切。遇到困難較少找政府，而是第一時間通過親朋好友尋求解決的辦法。
上海寶山區顧村鎮副書記沈軼群告訴記者，以前外來人口聚集在這里，地域觀念非常明顯，有所謂的“安徽幫”、“河南幫”、“山東幫”、“四川幫”等，“小打天天有，大打三六九”，一旦爆發矛盾，不是報警或者找相關部門處理，而是直接動手，打不過就叫老鄉幫忙。
來自江蘇省睢寧縣的在滬務工人員張健說，平時很少與政府部門打交道，感覺當地政府對外來人口與對市民的態度不一樣，外來人口沒人管，找政府也沒有用?！爸灰贿`法犯罪，政府部門沒有人會找你，除非打官司要去法院。有事基本上都是自己解決或找熟人幫忙”。
多位專家認為，城鄉接合部不能長期“被遺忘”，淪為現代城市治安管理的“死角”，應按照“城鄉一體化”原則標本兼治，以“專業化”打擊犯罪“職業化”，逐步建立新型城鄉接合部社會綜合治理體系，讓城鄉接合部從“藏污納垢”之地變成“潔凈之地”。
專家：城鄉分治亟待打破
走進距離上海市中心不到30公里的松江區九亭鎮金吳村，與上海國際大都市形象形成巨大反差，一個臟亂的內地農村集鎮景象橫亙記者眼前。并不寬敞的主干道兩邊擠滿了各種攤位，兩層樓高的老式青瓦房和新建的農民房混雜在一起，形成連片的“握手樓”和“親吻樓”。九亭鎮是上海流動人口較多的城鄉接合部，也是我國大量城鄉接合部的一個縮影。
缺乏明確界線和定義的城鄉接合部，并不是政府統一組織建設的城市或農村，而是低收入家庭、當地農民和外來務工人員為生存和發展自發形成的區域，是城市形態、社會和產業結構的一種重構。低廉的生活成本和緊鄰城市的便利位置，是這里最大的優勢。
上世紀80年代以來，我國經歷了農村向城鎮人口流動的最大浪潮。據聯合國統計數據，中國人口城鎮化率從1980年的19.4%上升到2000年的35.9%，2011年已達到50.6%，城鎮人口首次超過鄉村人口，這樣的發展速度在世界上名列前茅。
長期存在的城鄉接合部，承載著分流城市垃圾，為城市發展提供廉價土地、能源、農副產品、勞動力等諸多特殊職能。近年來，城鄉接合部呈現動態發展趨勢，被逐步納入城市建成區的同時，又不斷向外擴展，吸納新的農村地區，形成新的城鄉接合部。
位于北京市南四環的豐臺區大紅門地區曾是典型的城鄉接合部，而過去“不城不鄉”的荒涼早已被如今服裝集散地的繁忙景象所取代。四通八達的公共交通網絡，帶動城市“攤大餅”一樣向外擴展，新的城鄉接合部在五環、六環外不斷衍生。
記者在采訪中發現，目前，城鄉接合部的管理體制還是城鄉分治：在嚴格限制農業人口轉為非農業人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負費管理和服務于非農業戶籍的居民，而以鄉鎮政府為代表的農村政權組織負責管理和服務于農業戶籍的村民。
在城鄉各自封閉的管理系統中，街、鄉政府履行著對自管人口的社會管理和公共服務職能。在城鄉分治的公共管理模式下，無論是由街道、還是鄉村組織來承擔城鄉接合部地區農民與居民、本城市戶籍人口和外來流動人口混居地區的社會管理責任和提供公共服務，都意味著需要支付額外的管理成本。
而要實行農村管理體制向城市管理體制的并軌，又面臨著“二元社會結構”的其他限制，其中既包括公共物品供給制度的改革，也包括給失地農民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城鄉社會分治，不僅形成了重城輕鄉、重工輕農的社會發展格局，同時形成了利益不等條件下的工農兩大社會集團，使城鄉接合部的各種問題更形嚴重。
因此，有專家指出，解決城鄉接合部“轉型期綜合征”，主要是改革管理體制，實現由“戶籍屬地管理”向“居住地治理”的轉變。這是包括政府組織、社區組織和社會組織在內的一組社會管理組織的互動式改革，它以“戶籍屬地管理”向“居住地治理”模式轉換作為政治組織資源整合的突破口，通過建立“居住地治理”模式，將城鄉“二元”分冶的鄉街、村居等政治組織在基層社會這個平臺上整合起來。其核心思想是：打破戶籍屬地界限，將“人戶分離、農居混居”人口全部納入常住社區的日常管理和服務范疇。通過制度創新，變人口的控制性管理為合作式治理，在社區范圍內，建立一種全新的，沒有戶籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會組織參與公共管理和服務的互動型人口治理模式。
