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2024年11月24日
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●大城市的邊緣往往成為城市化的未來。廣州對新型城市化的推進也是一個中心城市帶動周邊地區發展的過程。
●如果中小城鎮缺少大城市的溢出就難以生存與發展；如果沒有中小城市承擔一些專業化功能，那么大城市擴張壓力難以減輕。
我所理解的新型城市化指的是開放、創新與可持續發展。廣州提出要走新型城市化的道路，這是對傳統的工業城市發展道路的一種揚棄。在走新型城市化道路中，不僅包括了新型城市化需要解決的新問題，也包括了用新型城市化的理念解決城市化發展中的一些共性問題，諸如人口流動與產業轉換等。
問題：人口向大城市過度集聚
當前廣州在新型城市化中面臨的主要問題是：第一，人口過度向大城市集聚。人口的流入量大于流出量。大量人口向大城市集聚會導致大城市的過度膨脹，生活、交通等成本大幅度增加。第二，城鄉之間收入差距較大。農村人均純收入與城市居民人均可支配收入全國大約是1：3左右，廣州是1：2.4或2.5之間。第三，如何讓外來人員安居樂業。這三個問題是相互聯系的。由于城鄉收入差距大，大城市在較高收入的就業機會多，使流入量大于流出量，人口過度向大城市集聚。但是進入者缺乏長期留下來的合法性身份，只能把大城市作為臨時居住地，這樣，外來人員的行為有兩個方面的特征，一是盡量減少消費，二是盡量找低房租地方居住。低收入者必然會尋找低房租的地方，如一些拉美國家和印度城市周圍的貧民窟，國內一些地方的城中村以及香港地區的棚戶屋等。在這三個相互聯系的問題中，關鍵在于，人口向大城市集聚。其中，收入差距解釋了這種人口流動的原因，對外來人口流入的不同治理會給城市消費與社會發展帶來不同的影響。
思路：中心城市帶動周邊發展
在現有體制下，要解決人口過度流向大城市這個關鍵問題，可選擇的有三種辦法：
第一，大幅度地縮小城鄉和地區之間的收入差距，從而減少外來人口向大城市的集聚。城鄉之間的收入差距包括了兩個方面， 一是顯性的收入差距，諸如工資水平等。二是隱性的收入差距，諸如教育、醫療等公共服務差異化等。城鄉收入差距是發展中國家從二元經濟轉向一元經濟所必經的一個階段，短期內不易消除。即使城鄉收入水平趨近，諸如現階段的一些歐洲城市與農村幾乎沒有收入水平的差距，但是，大量的青年人仍然向城市集聚。這主要與公共服務設施與多樣化的文化娛樂設施相關。可見，人口向大城市集聚的趨勢在相當一段時期內是不可改變的。人為地抑制人口流動也不符合市場化的選擇。
第二，大城市建成區的面積隨著人口的大量流入而一同擴大。這種辦法會遇到幾個難題，一是可供城市使用的土地制約。在土地指標嚴格限制的現有體制下，通過不斷地擴大城市建成區面積的辦法是有限的。二是城市膨脹過快所帶來的生活與交通等擁擠成本超過收益。所以，不斷地擴展大城市的建成區面積也不是一個有效的辦法。三是對于一個單體城市來說，以商業城區為核心，通過圈層結構，一圈一圈地向外延伸，這種圈層是根據地價與房租界定的，越是商業、金融與行政中心集聚的中心地區，房租就越貴。從核心區到周邊地區，房租會呈現梯度式降低。后來的進入者在城市工作，而在周邊地區生活，這是長距離的通勤成本換取低廉的房租。這會使他們每天像鐘擺一樣上班進城，下班出城，每天用于出行的交通時間都在2～3個小時甚至更多。城市規模越大，這種出行與交通成本就會越高，諸如北京的“攤大餅”模式就是這樣的一個典型。四是城市活力的下降。一個城市的競爭力不是來自規模的大小，而是通過結構調整產生的持續活力。
第三，大城市與周邊中小城鎮之間的功能分工與協同互動。隨著企業規模與市場范圍的擴大，企業會根據不同地區的資源稟賦，最大限度地利用不同地區的資源優勢來配置產業的不同環節，將產業中的不同生產環節配置在不同的地區，比如根據研究與人才集聚的優勢，將市場營銷與總部決策以及廣告、融資等業務配置在大城市，而把生產環節配置在周邊地區，在運輸成本不斷降低下，這會配置到更遠的地區。
另外，隨著人均收入水平的提高，中等收入階層追求郊區化的大房子已成為一種“普遍的渴望”。這是大規模郊區化的基本驅動力。無論是20世紀50年代開始的美國、英國與西歐等國家，還是隨后展開的澳大利亞、阿根廷以及日本與韓國等，無一例外地出現了城市人口向郊區化轉移的過程。這種大規模的郊區化對城市之間的關系以及人們的生產與生活方式都產生了重要的影響。一是城市之間從相互競爭轉向了合作。無論是大城市還是中小城鎮的功能都是不完整的，或有專業性。美國城市經濟學家亨德森認為，中小城市是高度專業化的，諸如一些生產廠家以及服務與商業中心。相對來說，大城市會比中小城市承擔的經濟功能多一些，但是也具有專業化，主要從事高技術產業、商業服務與金融服務等。這種功能差異就會改變現階段大城市與中小城鎮之間的競爭多于合作的情況。二是人們的工作方式也會越來越多地從每天跑通勤變為每周跑兩至三次，更多的時間在家里利用Internet網工作，人們對工作方式的要求在就業選擇中的重要性會增加。三是伴隨著一些中等收入階層外遷，一些研發部門與總部也會有一部分向外轉移。近期在香港中環地區的金融機構外遷也印證了這一點。當然，大城市與中小城市之間的人員與產業流動反映了大城市的溢出效應，如果中小城鎮缺少這種大城市的溢出就難以生存與發展，這就是許多遠離大城市的中小城市發展不起來的原因。
在上述三種方案中，廣州適宜選擇第三條道路：一方面從世界城市發展過程看，大城市的邊緣往往成為城市化的未來。城市郊區化是推動這種轉變的支撐點與增長點。工業城市走向沒落也反映了世界范圍內的普遍現象，即世界城市發展模式的變遷，隨著城市規模的擴大，單一城市會走向分散、多中心以及大規模郊區化。另一方面廣州對新型城市化的推進也是一個中心城市帶動周邊地區發展的過程。如果沒有中小城市承擔一些專業化功能，那么大城市擴張壓力難以減輕。事實上，廣州周邊地區的中小城市也具備了相當的基礎與條件，諸如城市中心區與周邊地區有密集的交通網絡連接、運輸條件便利等，有能力承接中心區的溢出與輻射。
建議：圍繞城市群進行合理規劃
1.把廣州周邊地區的中小城市納入新型城市化建設體系之中。從大城市、中小城市與城鎮之間的圈層視角考慮地區布局。特別是廣州在推進新型城市化進程中提出要在戰略性基礎設施、戰略性主導產業與戰略性發展平臺建設實現重大突破。這三個戰略性突破需要從大城市群的視角考慮戰略性布局。這是基于開放理念發展新型城市化的集中體現。
2.圍繞著以廣州中心區為核心，以周邊地區中小城市協同互動的城市群為定位，進行合理的規劃，這包括大城市、中小城市之間的功能分區、市政建設、公共設施和道路布局等。通過這種功能分區與市政建設，實現創新功能的集聚與創新力量的提升。
3.從政府承擔的公共服務職能入手。城市政府最重要的職能是提供城市公共服務，除了盡早實現大范圍的道路、通訊與交通網絡之外，還包括覆蓋所有居民的社會保障、文化教育、醫療、住房以及公共安全等服務。這是滿足以人為本的不斷提高生活質量的體現，也是可持續發展的制度基礎。
（作者王珺，廣東省社科院副院長、中山大學經濟學教授）
