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2024年11月24日
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●如果中小城鎮(zhèn)缺少大城市的溢出就難以生存與發(fā)展；如果沒有中小城市承擔一些專業(yè)化功能，那么大城市擴張壓力難以減輕。
我所理解的新型城市化指的是開放、創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展。廣州提出要走新型城市化的道路，這是對傳統(tǒng)的工業(yè)城市發(fā)展道路的一種揚棄。在走新型城市化道路中，不僅包括了新型城市化需要解決的新問題，也包括了用新型城市化的理念解決城市化發(fā)展中的一些共性問題，諸如人口流動與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換等。
問題：人口向大城市過度集聚
當前廣州在新型城市化中面臨的主要問題是：第一，人口過度向大城市集聚。人口的流入量大于流出量。大量人口向大城市集聚會導致大城市的過度膨脹，生活、交通等成本大幅度增加。第二，城鄉(xiāng)之間收入差距較大。農(nóng)村人均純收入與城市居民人均可支配收入全國大約是1：3左右，廣州是1：2.4或2.5之間。第三，如何讓外來人員安居樂業(yè)。這三個問題是相互聯(lián)系的。由于城鄉(xiāng)收入差距大，大城市在較高收入的就業(yè)機會多，使流入量大于流出量，人口過度向大城市集聚。但是進入者缺乏長期留下來的合法性身份，只能把大城市作為臨時居住地，這樣，外來人員的行為有兩個方面的特征，一是盡量減少消費，二是盡量找低房租地方居住。低收入者必然會尋找低房租的地方，如一些拉美國家和印度城市周圍的貧民窟，國內(nèi)一些地方的城中村以及香港地區(qū)的棚戶屋等。在這三個相互聯(lián)系的問題中，關(guān)鍵在于，人口向大城市集聚。其中，收入差距解釋了這種人口流動的原因，對外來人口流入的不同治理會給城市消費與社會發(fā)展帶來不同的影響。
思路：中心城市帶動周邊發(fā)展
在現(xiàn)有體制下，要解決人口過度流向大城市這個關(guān)鍵問題，可選擇的有三種辦法：
第一，大幅度地縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的收入差距，從而減少外來人口向大城市的集聚。城鄉(xiāng)之間的收入差距包括了兩個方面， 一是顯性的收入差距，諸如工資水平等。二是隱性的收入差距，諸如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)差異化等。城鄉(xiāng)收入差距是發(fā)展中國家從二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)向一元經(jīng)濟所必經(jīng)的一個階段，短期內(nèi)不易消除。即使城鄉(xiāng)收入水平趨近，諸如現(xiàn)階段的一些歐洲城市與農(nóng)村幾乎沒有收入水平的差距，但是，大量的青年人仍然向城市集聚。這主要與公共服務(wù)設(shè)施與多樣化的文化娛樂設(shè)施相關(guān)。可見，人口向大城市集聚的趨勢在相當一段時期內(nèi)是不可改變的。人為地抑制人口流動也不符合市場化的選擇。
第二，大城市建成區(qū)的面積隨著人口的大量流入而一同擴大。這種辦法會遇到幾個難題，一是可供城市使用的土地制約。在土地指標嚴格限制的現(xiàn)有體制下，通過不斷地擴大城市建成區(qū)面積的辦法是有限的。二是城市膨脹過快所帶來的生活與交通等擁擠成本超過收益。所以，不斷地擴展大城市的建成區(qū)面積也不是一個有效的辦法。三是對于一個單體城市來說，以商業(yè)城區(qū)為核心，通過圈層結(jié)構(gòu)，一圈一圈地向外延伸，這種圈層是根據(jù)地價與房租界定的，越是商業(yè)、金融與行政中心集聚的中心地區(qū)，房租就越貴。從核心區(qū)到周邊地區(qū)，房租會呈現(xiàn)梯度式降低。后來的進入者在城市工作，而在周邊地區(qū)生活，這是長距離的通勤成本換取低廉的房租。這會使他們每天像鐘擺一樣上班進城，下班出城，每天用于出行的交通時間都在2～3個小時甚至更多。城市規(guī)模越大，這種出行與交通成本就會越高，諸如北京的“攤大餅”模式就是這樣的一個典型。四是城市活力的下降。一個城市的競爭力不是來自規(guī)模的大小，而是通過結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的持續(xù)活力。
第三，大城市與周邊中小城鎮(zhèn)之間的功能分工與協(xié)同互動。隨著企業(yè)規(guī)模與市場范圍的擴大，企業(yè)會根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦，最大限度地利用不同地區(qū)的資源優(yōu)勢來配置產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)，將產(chǎn)業(yè)中的不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)配置在不同的地區(qū)，比如根據(jù)研究與人才集聚的優(yōu)勢，將市場營銷與總部決策以及廣告、融資等業(yè)務(wù)配置在大城市，而把生產(chǎn)環(huán)節(jié)配置在周邊地區(qū)，在運輸成本不斷降低下，這會配置到更遠的地區(qū)。
另外，隨著人均收入水平的提高，中等收入階層追求郊區(qū)化的大房子已成為一種“普遍的渴望”。這是大規(guī)模郊區(qū)化的基本驅(qū)動力。無論是20世紀50年代開始的美國、英國與西歐等國家，還是隨后展開的澳大利亞、阿根廷以及日本與韓國等，無一例外地出現(xiàn)了城市人口向郊區(qū)化轉(zhuǎn)移的過程。這種大規(guī)模的郊區(qū)化對城市之間的關(guān)系以及人們的生產(chǎn)與生活方式都產(chǎn)生了重要的影響。一是城市之間從相互競爭轉(zhuǎn)向了合作。無論是大城市還是中小城鎮(zhèn)的功能都是不完整的，或有專業(yè)性。美國城市經(jīng)濟學家亨德森認為，中小城市是高度專業(yè)化的，諸如一些生產(chǎn)廠家以及服務(wù)與商業(yè)中心。相對來說，大城市會比中小城市承擔的經(jīng)濟功能多一些，但是也具有專業(yè)化，主要從事高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、商業(yè)服務(wù)與金融服務(wù)等。這種功能差異就會改變現(xiàn)階段大城市與中小城鎮(zhèn)之間的競爭多于合作的情況。二是人們的工作方式也會越來越多地從每天跑通勤變?yōu)槊恐芘軆芍寥危嗟臅r間在家里利用Internet網(wǎng)工作，人們對工作方式的要求在就業(yè)選擇中的重要性會增加。三是伴隨著一些中等收入階層外遷，一些研發(fā)部門與總部也會有一部分向外轉(zhuǎn)移。近期在香港中環(huán)地區(qū)的金融機構(gòu)外遷也印證了這一點。當然，大城市與中小城市之間的人員與產(chǎn)業(yè)流動反映了大城市的溢出效應(yīng)，如果中小城鎮(zhèn)缺少這種大城市的溢出就難以生存與發(fā)展，這就是許多遠離大城市的中小城市發(fā)展不起來的原因。
在上述三種方案中，廣州適宜選擇第三條道路：一方面從世界城市發(fā)展過程看，大城市的邊緣往往成為城市化的未來。城市郊區(qū)化是推動這種轉(zhuǎn)變的支撐點與增長點。工業(yè)城市走向沒落也反映了世界范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，即世界城市發(fā)展模式的變遷，隨著城市規(guī)模的擴大，單一城市會走向分散、多中心以及大規(guī)模郊區(qū)化。另一方面廣州對新型城市化的推進也是一個中心城市帶動周邊地區(qū)發(fā)展的過程。如果沒有中小城市承擔一些專業(yè)化功能，那么大城市擴張壓力難以減輕。事實上，廣州周邊地區(qū)的中小城市也具備了相當?shù)幕A(chǔ)與條件，諸如城市中心區(qū)與周邊地區(qū)有密集的交通網(wǎng)絡(luò)連接、運輸條件便利等，有能力承接中心區(qū)的溢出與輻射。
建議：圍繞城市群進行合理規(guī)劃
1.把廣州周邊地區(qū)的中小城市納入新型城市化建設(shè)體系之中。從大城市、中小城市與城鎮(zhèn)之間的圈層視角考慮地區(qū)布局。特別是廣州在推進新型城市化進程中提出要在戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性主導產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性發(fā)展平臺建設(shè)實現(xiàn)重大突破。這三個戰(zhàn)略性突破需要從大城市群的視角考慮戰(zhàn)略性布局。這是基于開放理念發(fā)展新型城市化的集中體現(xiàn)。
2.圍繞著以廣州中心區(qū)為核心，以周邊地區(qū)中小城市協(xié)同互動的城市群為定位，進行合理的規(guī)劃，這包括大城市、中小城市之間的功能分區(qū)、市政建設(shè)、公共設(shè)施和道路布局等。通過這種功能分區(qū)與市政建設(shè)，實現(xiàn)創(chuàng)新功能的集聚與創(chuàng)新力量的提升。
3.從政府承擔的公共服務(wù)職能入手。城市政府最重要的職能是提供城市公共服務(wù)，除了盡早實現(xiàn)大范圍的道路、通訊與交通網(wǎng)絡(luò)之外，還包括覆蓋所有居民的社會保障、文化教育、醫(yī)療、住房以及公共安全等服務(wù)。這是滿足以人為本的不斷提高生活質(zhì)量的體現(xiàn)，也是可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
（作者王珺，廣東省社科院副院長、中山大學經(jīng)濟學教授）
