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2024年11月24日
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習近平總書記的親自推動，使得京津冀一體化在今年全國兩會前后，成為輿論最為關注的熱門話題。京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家莊、秦皇島、廊坊、保定、滄州、張家口和承德，涉及京津和河北省8個設區市的80多個縣（市）。
習近平總書記的親自推動，使得京津冀一體化在今年全國兩會前后，成為輿論最為關注的熱門話題。其間，還發生了保定市的“政治副中心”之議。在河北省委、省政府出臺當地推進新型城鎮化的意見之后，人們發現，保定確有承接首都部分行政事業單位、高等院校、科研院所和醫療養老等功能疏解的任務。這意味著，京津冀一體化業已步入實質化操作階段。
本文試圖從國土空間開發角度，對京津冀一體化做出詮釋。
優化開發的必然選擇
盡管資源的集聚仍會推高這一地區的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉淡，公共服務色彩將逐漸轉濃。
京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家莊、秦皇島、廊坊、保定、滄州、張家口和承德，涉及京津和河北省8個設區市的80多個縣（市）。以汽車工業、電子工業、機械工業、冶金工業為主，是全國主要的高新技術和重工業基地。國土面積約為12萬平方公里，人口總數約為9000萬人，2012年地區生產總值約為67598億元。人口總量約為全國的十四分之一，經濟總量接近全國的七分之一。
作為中國經濟的“第三極”（另兩極為珠三角和長三角），京津冀都市圈還擁有其他地區很難比肩的人文優勢。北京是歷史名城，文化底蘊豐厚，在教育、醫療等領域全國領先。同時，由于中央政府在經濟活動中持有極大的話語權，資源加速向這一地區、特別是向北京流動。
資源的集聚，帶來了規模和效率上的優勢，使城鎮化步伐加快，同時，也帶來了一系列矛盾和沖突，特大城市的住房、教育、醫療、交通以及水資源、空氣資源空前緊張。由于過度開發，河北地區早已形成地下水“漏斗區”，以往的發展模式難以為繼。
但是，由于行政管理權的地區分割、財稅橫向轉移支付體系的缺失、官員政績考核偏重于GDP，導致土地城鎮化快于人口城鎮化的局面仍在持續，土地財政未見收斂，城市攤大餅格局依舊。這造成國土空間開發強度過大，很多城市的開發強度已經處于20%-30%的區間。而在城市化進程更早的德國，大城市開發強度剛剛超過10%，就被當地官員認定為“過度開發”。
國務院副總理馬凱在擔任國家發改委主任時曾指出，中國國土空間的特點是多樣性、非均衡性、脆弱性，因此，并非所有的國土空間都適宜大規模高強度的工業化城市開發，必須遵循自然規律，保護自然，有序開發。
2010年底出臺的《全國主體功能區規劃》，將960萬平方公里的國土分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。作為中國經濟“第三極”，京津冀地區理所當然地被劃入優化開發區。盡管資源的集聚仍會推高這一地區的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉淡，公共服務色彩將逐漸轉濃。
城市群重新布局
如果一座城市是一只“小麻雀”，區域一體化意味著出現了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地。
近些年來高鐵的長足發展，給國土空間開發和資源配置帶來了新的變量。
《全國主體功能區規劃》確認了中國大陸業已存在的18個城市群，高鐵正在將每個城市群連接為“一小時都市圈”。半徑的縮短，成本的降低，必然帶來產業重組和人口流動。
以往的城市管理體系，導致“麻雀雖小五臟俱全”，資源的自由有序流動，一直存在著人為的藩籬。資源重組的內在沖動，在可以想見的未來，將極大地沖擊目前畫地為牢的行政管理體系。一些基本的公共服務，例如交通執法部門，仍然具有屬地化特征；而包括教育、特別是高等教育在內的部門，屬地化特征已然開始模糊。這也是保定等城市積極主動爭取相關產業轉移的動力。
如果一座城市是一只“小麻雀”，區域一體化意味著出現了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地，而是分散在城市群的各個角落，這無疑又將帶來規模和效率上的極大提升。
在另一方面，政策制定者可能也吸取了之前城市管理的一些經驗教訓。以北京城郊為例，最近十余年來，出現了回龍觀等純粹居住的大型社區。同時，由于就業和休閑仍在市內，造成每天半徑過長的長途跋涉，給交通和環境帶來極大壓力，擁堵嚴重，霧霾頻繁，民眾牢騷滿腹。
從城市規劃的角度，科學合理地布局多個產業和休閑中心，使民眾就業和休閑的半徑縮短在三五公里之內，方是人口密度很大的城市化可持續發展之路。這一點，對人口千萬的超級城市尤為關鍵。京津冀一體化進程中，產業布局被置于優先位置，將改變北京“睡城”不斷外延、甚至外延到河北的局面。產業重組和人口流動逐漸有序展開。
在“中麻雀”成長的同時，五臟六腑的協同機制必然重構。盡管北京和天津的一把手皆為政治局委員，卻沒有約束河北這只“小麻雀”的權力。同時，河北盡管級別偏低，對北京和天津的一些做法也不是沒有不同的看法和意見。10年之前，這一地區曾經簽署《環渤海區域合作框架協議》。但是，其合作局限于一些會議和較小的項目上，區域一體化的政策努力仍然不足。在京津冀一體化業已步入實操階段的今天，仿效一些國家的大區機制，或者歐盟委員會機制，“小麻雀”讓渡一些管理權限，“中麻雀”集中一些管理權限，當是必然的選擇。
“中麻雀”重構的管理體系中，財政橫向轉移支付則需要新建。這將改變京津從河北平價調水、河北也不為京津地區的霧霾埋單的扭曲格局。而這，又將極大地改變中央與地方的關系，其長遠的影響，難以估量。
專家建言
用市場化手段推進一體化
吳必虎（盤古智庫學術委員會委員、北京大學教授）
京津冀一體化并非新話題，而是喊了很多年都難見動靜的老話題。之所以難推動，其內因是大量優質資源和中央權力集中于北京，沒有人愿意離開。外因是京津冀地區的區域經濟發展沒能像長三角那樣形成市場化程度比較高的梯形結構，而是以北京為圓心形成的圓柱形經濟結構。
十八大以來一系列的深化改革措施，特別是強調以市場為主導配置各種資源的改革大方向已經在高層取得一致。
因此，我給政府的第一個建議是，盡量疏散各種非必要的權力、資源，鼓勵全國各地承接北京現有壓力。比如，央企、科學、教育、文化機構去行政化后，沒必要集中在北京。有些去行政化的事業機構可以放到最需要它們去管理與服務的地區，比如鐵路總公司可以放到鄭州。
去行政化后的各大協會可以根據區域特色置于不同的城市，比如中國考古學會可以放到西安。“中國”字號的使用權完全可以放開，國字頭的博物館可以按照各地特色分散到全國。北京好看的東西太多了，很多收藏品豐富的國字頭博物館常常是門可羅雀，可以考慮把中國電影博物館放到上海，中國戲劇博物館放到昆山，中國地質博物館放到嵩山。
很多大學更可以搬到其他城市，相信很多城市求之不得。哈佛不在華盛頓，牛津不在倫敦。中國科學院各大研究所可以分散到全國各地的大學中，讓科學機構通過政府采購和知識產權轉讓形式獲得科研經費，養那么多人真的沒用。有人說，這些機構如果搬離北京會有人辭職，但要看到，如果真釋放集中管制，會有人愿意發揮能動性和創造力，得到更大的發展空間。一旦他們在最適合他們發展的地方成長起來，就會成為推動民主、市場化改革的新動力。
第二個建議是，對北京市政府的考核去經濟增長化，代之以環境治理與城市管理水平的考核。同時，將京津冀一體化規劃實施程度和整體生活質量提升納入三地政府的統一考核體系，這樣才能真正改變各自為政、各為其錢的惡性循環格局。
具備以上兩個基本條件，才談得上是市場化推動下的京津冀一體化。弱化北京的經濟中心功能，特別是工業和商業中心的定位要下調，買東西不必千里迢迢到北京，到上海、香港就成，看故宮可以來北京。整個京津冀地區都不應再圍繞工業，特別是重化工、鋼鐵工業展開經濟競賽。根據北京作為全國政治、文化、國際交往、科技創新中心的核心功能，以及天津作為華北地區海港城市和工業商業城市，考慮到京津冀地區在水資源、生態承載能力約束下的地理條件，以京津為雙核中心城市，周邊形成與其發展配套的支持性城市群。
此外，還要強化北京、天津、保定、石家莊、秦皇島等地之間的城際高鐵與輕軌通勤系統，在空間上形成真正跨行政區的大首都圈，圈內實行統一的無線通信覆蓋體系，形成完整無縫的城市服務與管理框架，讓此間的城市在交通、生態建設、戶口與就業、醫療教育、社會管理等方面全面實現一體化。
一句話，要充分結合市場手段，而非單一行政手段逐步推進京津冀的一體化進程。
