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2024年11月24日
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治霾更加注重運用市場和法治手段
政府出真招，消除民眾“心肺之患”
編者按 霧霾治理，正在向縱深推進(jìn)。上周召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，在大氣污染防治上下大力、出真招、見實效，努力實現(xiàn)重點區(qū)域空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，消除人民群眾“心肺之患”。
新一輪的“治霾”措施將從加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的激勵和導(dǎo)向作用、落實各方責(zé)任等三個方向推進(jìn)。更加注重運用市場和法治手段，成為本次會議的突出亮點。
未來霧霾治理將在哪些方面有新的突破，在實施過程中又會有哪些難點，本報記者約請相關(guān)專家進(jìn)行了深入解讀。
能源結(jié)構(gòu)怎么調(diào)
國務(wù)院常務(wù)會議提出，治理霧霾首先要加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，其中實施跨區(qū)送電項目頗為引人關(guān)注。
記者在采訪中看到，北方冬季的燃煤取暖是大氣污染的重要成因。然而，作為清潔能源的風(fēng)電卻常常“有力使不上”。在風(fēng)能資源豐富的吉林省白城市，冬季受熱電聯(lián)產(chǎn)機組“保熱調(diào)峰”影響，風(fēng)電場棄風(fēng)率在50%以上。吉林省能源局副局長鄭建林說，棄風(fēng)限電的主要原因是吉林電網(wǎng)消納能力不足、外送通道不暢等。
實施跨區(qū)送電，能否有效降低燃煤污染？對此，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長、總工程師王金南表示，控制燃煤排放是降低PM2.5污染的關(guān)鍵手段之一。為解決京津冀等區(qū)域大氣污染嚴(yán)重的緊迫問題，《大氣十條》提出了煤炭消費總量負(fù)增長的要求，并要求在提高能源利用效率、減少能源消費增量的同時，通過提高接受外輸電比例、增加天然氣供應(yīng)等措施替代燃煤。
“跨區(qū)送電一方面有助于接受外輸電地區(qū)以電代煤，顯著減少當(dāng)?shù)厝济涸吹拇髿馕廴九欧牛涣硪环矫妫S著特高壓等技術(shù)的發(fā)展，跨區(qū)輸電的總體能源利用效率可以高于輸煤的能源效率，因此跨區(qū)送電對于提高我國煤炭開發(fā)、轉(zhuǎn)化、傳輸、使用的整體效率，也將產(chǎn)生積極作用。”王金南說。
近年來遠(yuǎn)距離、大容量、低損耗輸電能力輸電技術(shù)的發(fā)展與系統(tǒng)建設(shè)，使得能源在大范圍內(nèi)優(yōu)化配置成為可能。隨著能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整力度的不斷加強，跨區(qū)輸電需求的不斷增加，對于跨區(qū)電力輸送能力的需求也會隨之增加。
除調(diào)整能源結(jié)構(gòu)之外，還必須注重提升車用油的質(zhì)量。機動車尾氣排放已成為我國城市空氣污染的重要來源，在大城市的污染貢獻(xiàn)率更高。柴油車更是污染的罪魁禍?zhǔn)祝?013年中國機動車污染防治年報》顯示，全國柴油車排放的氮氧化物接近汽車排放量總量的70%，顆粒物超過90%。
對此，會議明確提出，促進(jìn)車用成品油質(zhì)量升級，今年年底前全面供應(yīng)國四車用柴油。王金南說：“全球的機動車污染控制技術(shù)都是把機動車排放控制技術(shù)和油品作為一個系統(tǒng)進(jìn)行考慮。只有全面供應(yīng)清潔的車用燃油，才能推動清潔機動車排放控制技術(shù)。國四柴油的全面供應(yīng)，打破了油品質(zhì)量因素對機動車排放控制技術(shù)的瓶頸，為滿足國四乃至將來更高排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)應(yīng)用掃清了障礙，汽車尾氣排放將大大降低。”
為保障在2014年底全面供應(yīng)國四柴油，王金南建議，國家應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格石油冶煉行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入，新、改、擴建千萬噸級以上大型煉化項目以生產(chǎn)國五標(biāo)準(zhǔn)車用燃油為設(shè)計目標(biāo)，督促石油企業(yè)加快生產(chǎn)改造步伐；同時地方要加強油品質(zhì)量的監(jiān)督管理，各城市質(zhì)檢、工商、環(huán)保等部門應(yīng)開展聯(lián)合執(zhí)法檢查工作，嚴(yán)厲打擊非法生產(chǎn)、銷售行為，以切實保障車用燃油質(zhì)量。
用好市場的“無形之手”
消除民眾“心肺之患”，必須更加注重運用市場的“無形之手”。這是本次會議的最大亮點。
“治理霧霾是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，需要綜合運用行政命令、市場激勵和法律法規(guī)等多種手段，共同推進(jìn)，才能收到良好效果。相比行政命令，經(jīng)濟手段更多是起到輔助作用，在保證治污達(dá)標(biāo)的前提下，發(fā)揮鼓勵和激勵的作用。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光說，“充分運用價格、補貼、稅收、信貸等經(jīng)濟手段，可以給治污方有所選擇，為了達(dá)到治理污染的目標(biāo)，可以選擇成本最低的方法。”
當(dāng)前，我國在治理大氣污染手段上，更加依賴行政命令式的手段，市場激勵型的經(jīng)濟措施是塊短板。要加快我國空氣質(zhì)量改善進(jìn)程，必須盡快補齊這塊短板，更加注重發(fā)揮價格、稅收、補貼等的激勵和導(dǎo)向作用。
黨的十八屆三中全會決定中提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，在大氣污染防治工作中，注重運用更多的經(jīng)濟手段，也與三中全會精神保持了高度一致，符合當(dāng)前改革創(chuàng)新的工作要求。
2013年，中央財政首次設(shè)立大氣污染防治專項資金，首批發(fā)放的50億元用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作，并重點向治理任務(wù)重的河北省傾斜。本次會議將今年的專項資金增加到100億元，對重點區(qū)域大氣污染防治實行“以獎代補”。
王金南指出：“中央持續(xù)加大大氣污染治理的資金投入，可以有效推動地方治理大氣污染的進(jìn)程。在資金分配方式上，采取‘以獎代補’方法，年終根據(jù)污染治理成效，對分配資金進(jìn)行清算。為得到中央財政資金，地方必須因地制宜采取成效最明顯的污染防控措施。因此，‘以獎代補’發(fā)揮了經(jīng)濟杠桿作用，強力促進(jìn)了地方政府有效施治，提升了財政資金的使用績效。”
為保證中央財政花在刀刃上，王金南建議，資金投入重點向污染嚴(yán)重、經(jīng)濟水平相對落后的地區(qū)傾斜，優(yōu)先用于支持大氣環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、涉及民生的污染防治、節(jié)能減排等重點項目上。
“中央財政資金投入僅是大氣污染治理投入中的一部分。治理霧霾需要全社會同呼吸、共奮斗，還需要地方配套資金以及企業(yè)和社會的投入。”夏光強調(diào)。
要用好市場治霾這只“無形之手”，除了發(fā)揮中央財政的導(dǎo)向作用，還應(yīng)用好價格、稅收等經(jīng)濟杠桿。本次會議提出，完善購買新能源汽車的補貼政策，加大力度淘汰黃標(biāo)車和老舊汽車。對此，王金南建議，采取黃標(biāo)車淘汰補貼、新能源汽車補貼、“合同能源管理”財稅優(yōu)惠、綠色信貸等多樣化措施，同時完善脫硝電價、排污收費、“兩高”產(chǎn)品消費稅等價格、稅收政策，從而更加有效調(diào)動企業(yè)的治污積極性。
“依法治霾”，需要再快一點
在強調(diào)市場手段的同時，記者注意到此輪大氣污染防治新政還特別強調(diào)了法治手段。對此，中國政法大學(xué)教授、環(huán)保法專家王燦發(fā)表示：“依法治霾勢在必行，‘大氣十條’畢竟屬于政策文件的范疇，由于缺少法律制度的保障，難免執(zhí)行‘遇挫’，因此必須加強法制約束。”
王金南說：“只有有法可依，大氣污染防治才能有章可循，才能更有效地促進(jìn)我國空氣質(zhì)量改善。在灰霾頻發(fā)、大氣污染治理緊迫的形勢下，在群眾對藍(lán)天白云的美好期待下，《大氣污染防治法》修訂工作應(yīng)盡快提速。”
依法治霾，已經(jīng)被很多地方提上議事日程。2013年底，《陜西省大氣污染防治條例》出臺，首次將排污權(quán)有償使用與交易寫進(jìn)地方法規(guī)，在全國率先立法治霾。3月1日，《北京市大氣污染防治條例》將正式實施，該條例首次把降低PM2.5納入立法，將對造成大氣污染的違法行為從嚴(yán)處罰，罰無上限！“這可以說是史上最嚴(yán)的懲罰措施。其中，取消罰款上限是一個突破。”參與了《條例》的起草和修訂工作的王燦發(fā)告訴記者，以往由于環(huán)境污染違法處罰過輕，使得法律缺乏威懾力。空氣污染“罰無上限”的重拳懲戒有望走出“守法成本高、違法成本低”的怪圈。
前不久陸續(xù)閉幕的地方兩會上，“依法治霾”的進(jìn)程也已經(jīng)明顯提速。除北京之外，湖南、安徽、江蘇等省都表示將加快完善大氣污染防治的法律制度。但是，國家層面的大氣法修訂卻顯得有些“緩慢”。記者采訪中，多位專家都表示大氣法的修訂亟待加快。制定于1987年的《大氣污染防治法》是我國大氣污染防治的基本法，雖然在1995年和2000年兩次修訂，但是十多年后我國空氣污染形勢已經(jīng)發(fā)生巨大變化，其內(nèi)容已經(jīng)明顯滯后。
“目前的《大氣污染防治法》的重點防控對象仍是PM10等煤煙型污染，對當(dāng)前以細(xì)顆粒PM2.5、臭氧等為特征的區(qū)域性污染并沒有涉及，已難以適應(yīng)我國當(dāng)前大氣污染防治的需求。”王金南說。
“現(xiàn)行大氣法沒有明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，而是沿襲以往的‘經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)’原則，導(dǎo)致‘先污染、后治理’現(xiàn)象時有發(fā)生。”王燦發(fā)說。
隨著社會各界對修法呼聲越來越強烈，《大氣污染防治法》在2006年啟動再修改程序之后，目前修改稿已報送國務(wù)院法制辦。
實際上，仔細(xì)分析英國、美國、日本等國治理大氣污染的經(jīng)驗，無不在強化法律約束。王燦發(fā)說：“關(guān)鍵要探索適合我國特色的大氣污染防治法，在修訂時把治理PM2.5作為考核、評估領(lǐng)導(dǎo)干部政績的指揮棒，使環(huán)保成為地方政府的‘緊箍咒’。”
