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2024年11月24日
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“盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”，是當前和今后一個時期國土資源工作在大局中的職責定位。堅持最嚴格的耕地保護制度、堅持最嚴格的節約用地制度、積極穩妥推進土地制度改革，是國土資源工作的總綱和基本遵循。
1月11日上午，國土資源部副部長徐德明在全國國土資源工作會議第二次全體會議上，就2014年國土資源工作進行了總體部署。
一、嚴防死守保護耕地
“耕地是糧食生產的命根子，保護好耕地就是保住我們的飯碗。對此，中央領導已經有明確要求。”徐德明說，國土資源部黨組把保護耕地作為當前的一項重大政治任務。我們必須要有“提頭來見”的勇于擔當精神，把耕地保護放在更加突出的位置，切實守住耕地紅線。
第一，劃定永久基本農田。劃定永久基本農田，有利于保障國家糧食安全，有利于穩農穩耕增產，有利于推動集約經營，有利于推動農業現代化。要堅持耕地質量等級從高到低、優質耕地農用為先，先從控制發展規模的500萬人口以上大城市周邊開始劃定永久基本農田，由大到小，由近到遠，全面覆蓋各類城市和小城鎮。用兩到三年的時間，要把永久保護農田的劃定落地到戶，上圖入庫，明確保護責任、完善保護標識，利用衛星遙感等技術手段，進行全天候監測。
第二，完善耕地占補平衡制度和保護補償機制。以提高耕地生產能力為目標，把提升耕地質量放在首位，堅持統籌規劃、先建備補、占優補優、占水田補水田。配合相關部門，加快推動建立耕地保護補償機制，從數量、質量、生態等方面研究完善耕地保護責任目標考核指標和評價體系，組織好年度省級政府耕地保護責任考核。開展耕地后備資源調查和評價。
第三，加強高標準基本農田建設和耕地質量管理。繼續做好重大工程和示范建設，該收口的收口，該啟動的啟動，今年各地要做好500個高標準基本農田示范縣建設，關鍵是要把好立項關、質量關。建立健全制度，鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規劃開展高標準基本農田建設，探索實行“以補代投、以補促建”的實施方式。開展耕地質量等級評定與監測，切實提高耕地質量管理水平。
二、節約集約用好資源
“節約資源利國利民利長遠，是提質增效升級的重要保障，是我國的基本國策。”徐德明指出，要按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的要求，打好制度、標準、經濟、政策等組合拳，鼓勵土地的集中利用、復合利用、立體利用和礦產資源的綜合利用、高效利用、循環利用，把節約集約利用的要求貫穿于國土資源管理的方方面面和事前事中事后各個環節。
第一，嚴格制定標準。研究建立資源節約集約利用標準體系，重點是明確具體指標，包括工業、商業、教育用地和礦產資源“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率），制定建設項目用地節地評價規范，修訂完善《礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》，盡快建立負面清單，對于不符合條件的一律不供地、不批礦。
第二，加強制度建設。進一步擴大土地有償使用范圍，有條件的地區，要將可以劃撥的、原劃撥的經營性用地采取多種方式實行有償使用。完善土地租賃、招標拍賣掛牌出讓制度，建立長期租賃、先租后讓、租讓結合的工業用地供應制度，探索存量工業用地退出機制，更加注重發揮價格、稅費等經濟手段的作用。研究推進礦產資源稅費制度改革，充分發揮經濟杠桿在礦產資源保護和科學合理開發利用中的作用。完善資源節約集約評價制度與監測體系，部署開展全國80%以上地級市、60%以上縣級市建設用地節約集約用地評價，逐步實現評價工作的全國覆蓋。用好第二次全國土地調查、年度變更調查、全國礦產資源利用現狀調查等成果，探索建立資源資產負債表，將資源節約集約利用納入黨政領導干部考核體系。
第三，實施行動計劃。編制實施《國土資源節約集約利用行動計劃》，統籌謀劃資源節約集約利用的總體目標、主要任務和具體措施。進一步調動積極性，加大城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾利用力度，強化工業園區用地內涵挖潛。推進國土資源節約集約模范縣市創建和礦產資源綜合利用示范基地建設。加快國土資源開發利用科技創新，開展節地技術、節地模式應用推廣，鼓勵礦產資源采選冶技術創新。開展國土資源國情教育，把節約集約上升為全民行動，引導公民樹立資源節約集約利用意識。
三、加強和改善土地調控
徐德明指出，健全和完善與經濟發展相適應的土地調控體系，充分發揮規劃管控、用途管制和土地供應的調節作用，進一步優化城鄉土地利用的結構、布局，促進經濟、社會、生態和諧發展。
第一，健全規劃體系。報批實施全國國土規劃綱要，完善國土資源空間規劃體系，明確國土開發強度，豐富用途管制手段，在市、縣層面的規劃要將生產、生活、生態控制落實到地塊，進一步強化規劃管控用途管制。積極推進規劃體制改革，推動規劃立法工作。加強土地利用總體規劃與相關規劃的協調銜接，在縣（市）層面探索實施‘三規合一’或多規融合，探索建立可供各個規劃共同遵循的戰略目標、管控方向和標準規范。開展土地利用總體規劃中期評估，建立土地利用總體規劃評估修改機制，規范修改程序，擴大公眾參與，公開透明運作，不能政府換屆，規劃就換屆。
第二，把“紅線”落地劃死。要積極協調有關部門，把耕地紅線、永久基本農田、城市建設用地開發邊界和生態紅線落在新一輪土地利用總體規劃中。要死守耕地紅線和永久基本農田紅線不動搖，加強用地審批規劃計劃審查，從嚴從緊控制占用耕地，避讓優質耕地，嚴禁占用永久基本農田，倒逼城市發展跳出去。充分利用遙感監測和信息技術等手段，監測紅線保護情況。協調有關部門，劃定生態紅線并落在國土規劃、土地利用規劃中，有利于將保護生態的理念落地，明確生產、生態、生活空間開發界限，有利于改善人居環境，有利于可持續發展。
第三，強化土地供應調節。研究差別化的行業用地政策和標準，落實好國務院已經部署的流通業、服務業、化解產能過剩、鐵路投融體制改革、文化體制改革、企業兼并重組等一系列重大決策部署，支持戰略性新型產業發展。改革完善土地利用計劃管理方式，合理分解計劃指標，壓縮東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規模，減少工業用地，適當加大對中西部地區用地支持，適當增加生活用地，保障基礎設施和農村建設的必要用地。
四、積極穩妥推進重點領域改革
“今年是貫徹落實三中全會決定，全面深化改革的開局起步之年。”徐德明表示，中央已經明確深化國土資源領域改革的方向和要求，姜大明部長對土地制度改革講得很明確。我們要加強頂層設計，突出重點，選好試點，積極穩妥地有序推進，確保改革取得實效。
第一，關于深化農村土地制度改革。一是要加快征地制度改革；二是完善農村宅基地管理制度；三是引導和規范集體經營性建設用地入市。
第二，關于自然資源管理制度和體制改革。1998年組建國土資源部以來，已初步構建了從陸地到海域、從地表到地下主要自然資源和國土空間的管理體系，初步摸清了各類資源的家底，形成一套行之有效的執法監管和土地督察體系。十八屆三中全會后，國務院賦予國土資源部負責指導監督全國不動產登記職責，有利于健全自然資源產權制度。這些都為自然資源管理制度和管理體制改革奠定了重要基礎。徐德明要求，加強基礎工作和制度建設，為改革完善自然資源管理制度和體制準備更充分的條件。同時，抓緊研究自然資源管理制度和體制機制改革的總體思路框架，提出深化改革的意見建議。
第三，關于行政審批制度改革。要積極主動放掉該放的權，認真負責管好該管的事，從越位點退出，把缺位點補上。一是進一步減少審批事項、簡化審批程序、優化審批流程，沒有法律法規依據的行政許可一律取消、下放，不能看、不能等，沒有特殊原因、特殊情況，要完善標準、規范程序，強化標準規范的支撐保障作用。二是嚴格控制新設行政許可，防止邊減邊增、明減暗增、新瓶裝老酒，規章、規范性文件一律不得以備案、登記、年檢、認定、認證、審定等形式變相設定行政許可。三是加強事中事后監管。四是要研究優化部內職能設置，盡快拿出部“三定”方案調整修改建議，各司局要把更多的精力放在調查研究、深化改革、完善制度和政策制定上。各直屬單位要加強業務支撐，各有所長，各盡其能。
第四，關于修法立法工作。推進改革要立好規矩，做到有序推進，發揮法律法規對改革的規范和引導作用。這些重大改革事項，有的需要修法，有的需要立法，也有一些需要國土資源部制定出臺相關辦法。一是要加強與全國人大法工委、國務院法制辦的協調配合，全面總結近年來土地管理制度改革實踐的經驗，做好《土地管理法》修改的準備工作。二是研究起草不動產登記、集體土地征收、集體建設用地流轉、國家土地督察等行政法規。盡早將《不動產登記條例》草案報送國務院，抓緊修訂《劃撥用地目錄》、《劃撥土地使用權管理暫行辦法》等部門規章。抓緊推進《國家土地督察條例》起草，2014年底形成較為成熟的文本；推動《土地利用規劃條例》立法。研究起草《節約集約利用土地規定》、《農村宅基地管理辦法》等部門規章。三是修訂《礦產資源法》，在以往工作基礎上加強礦業權管理、礦產資源有償使用、資源收益分配關系、礦業權市場和資源儲量管理等重點問題的研究。
徐德明指出，國土資源改革重大而復雜，必須明確方向、守住底線、積極穩妥、試點推進，千萬不能一哄而起，一擁而上，造成歷史性、顛覆性的錯誤。關于土地制度改革，務必要守住底線，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去，不能把農民利益損害了。
五、扎實開展不動產統一登記和土地調查監測
“不動產統一登記是一項新職能。建立和實施以土地為核心的不動產統一登記制度是產權管理體制機制的重大改革，也是一項全新的開創性工作，責任重大，任務艱巨。”徐德明指出，要圍繞“統一登記機構、統一登記依據、統一登記簿證、統一登記信息平臺”逐個落實到位。當前，重點是要做好不動產統一登記的頂層設計，制度安排。
第一，建立統一登記機構，出臺統一登記依據。按照《國務院機構改革和職能轉變方案》、國務院第31次常務會、中編辦《關于整合不動產登記職責的通知》要求，首先落實好統一登記機構和統一登記依據。要盡快協調有關部門，建立部際聯席會議制度，加快組建不動產登記局，機構人員要到位，加強工作支撐。今年要抓緊研究出臺不動產統一登記條例，為全面開展不動產統一登記提供法律依據。
第二，建好統一登記信息平臺，制定統一登記簿證。逐步以全國土地登記信息動態監管查詢系統為基礎，拓寬范圍、拓展功能，整合推進不動產統一登記信息管理基礎平臺和查詢服務系統建設，積極推進信息共享。抓緊制定統一的登記簿和證書等登記文書，研究編制不動產產權產籍調查規程和相關標準。
第三，夯實不動產統一登記基礎。加快農村地籍調查和農村土地確權登記頒證，完善確權政策，落實所有者和使用者的土地權益，與不動產統一登記做好銜接。積極推進和跟蹤指導農村土地產權制度改革，引導土地股份制改革。
第四，充分利用好、維護好第二次全國土地調查成果。經中央同意，全國第二次土地調查的成果已于2013年12月30日公開發布。各地要根據國家下發的分省數據進行深入分析，客觀反映本地區的實際情況，連同黨中央、國務院三次聽取二次調查工作匯報的有關精神和要求，一并向地方黨委、政府匯報好。做好省級二次調查成果的公布、宣傳和解讀。避免因二次調查土地數據變化，引起社會誤判。充分利用二次調查的技術方法和工作經驗，進一步完善土地調查體制機制，把成果應用好，要落實經費把成果維護好。
六、加強礦政管理推進地質找礦突破
“礦產資源是工業的糧食與血液，‘四化’同步推進對礦產資源的需求在一定時期內將剛性上升。”徐德明強調，雖然找礦突破戰略行動取得了重要階段性成果，但我國大宗礦產品供需矛盾依然非常突出，對外依存度高企不下。因此，必須進一步加強礦產資源管理，加快實施找礦突破戰略行動，立足國內提高資源保障能力。
第一，加強礦產資源管理。要將礦產資源保護和合理開發利用貫穿于礦政管理的各個環節。開展第三輪礦產資源規劃編制工作，強化規劃準入和約束性作用，優化勘查開發布局結構。積極推進礦業權市場建設，完善礦業權出讓制度。認真研究礦業權行政審批事項“放什么，放給誰，怎么接，如何管”。強化省廳責任，完善統一配號系統，加強審批動態監測，探索“部控省批”的審批制度體系。嚴格控制協議出讓。深化礦產資源儲量管理改革，理順政府、事業單位和中介機構的關系。充分發揮礦產督察員等社會專業技術監管力量，強化社會監督。加強優勢礦產資源儲備與保護，更加重視發揮市場作用，淡化或取消行政手段對鎢、銻、稀土和煤的調控。
第二，做好地質調查專項工作。進一步強化基礎性、公益性地質調查工作。落實國家區域發展戰略，加大西部、東北和扶貧開發攻堅區地質調查支持力度。重點加強油氣和非常規能源資源調查評價和戰略選區。強化基礎支撐和綜合應用研究，研發創新深部找礦、快速勘查新技術、新方法。做好整裝勘查區的地質資料信息公開與服務。支持武警黃金部隊轉型發展，統籌安排好武警黃金部隊區調任務，提供相對穩定的工作區域，確保飽滿的工作量。
第三，持續實施找礦突破戰略行動。找礦突破戰略行動已經取得顯著的階段性成果，要開展三年目標評估，總結經驗、分析問題，及時修改完善行動方案。突出重點區域、能源和緊缺大宗礦產資源，加強礦產資源綜合勘查，扎實推進第二階段工作。積極與財政部溝通，確保中央地勘基金持續穩定投入，優化中央地勘基金項目管理程序。研究鼓勵油氣、鈾礦、煤炭、煤層氣等礦產資源的綜合勘查開發政策。繼續改善礦業投資政策環境，鼓勵和引進社會資本投入，推動國有地勘隊伍分類改革，聚集各方地勘力量，推動地質找礦實現新突破。
第四，深化國際礦業合作。積極實施“走出去”戰略，突出重點礦種、重點國別，組織實施國外礦產資源風險勘查專項，加大境外地質礦產信息服務力度。鞏固發展與重要國家的礦業主管部門、重要地學國際組織的合作，組織開好2014年中國國際礦業大會和APEC礦業部長會議。
七、切實維護群眾合法權益
“民生連著民心，民心關系國運。群眾利益無小事，要看得見、干得了、管得住。”徐德明指出，要按照姜大明部長提出的要求，把維護群眾利益作為國土資源工作的根本出發點和落腳點，把維護權益落實到國土資源管理的各個環節。
第一，維護群眾資源權益。嚴肅查處違法征占農民土地侵害群眾合法權益等案件，對違法嚴肅問責。在土地督察各項工作中加強對違規征占土地、征地拆遷補償等問題的監督檢查，推動維護被征地農民合法權益工作常態化，督促地方落實好被征地農民合法權益。出臺推進和諧礦區建設的指導意見，加快和諧礦區建設，讓群眾共享礦產資源開發收益。
第二，做好信訪和信息公開。加強“信、訪、電、網”資源整合，暢通群眾反映渠道。堅持從源頭預防、初信初訪、化解積案、政策化解四個方面入手，切實解決群眾合理訴求。處理好信訪問題，貴在“及時”，重在“就地”。做到了“及時”，群眾就減少了等待的焦慮；做到了“就地”，群眾就不會往上跑。要堅決避免不負責任、推諉扯皮、敷衍塞責，防止“初轉重”、“信轉訪”，最大限度地減少問題積累、矛盾上行。要進一步完善信訪工作體制機制、豐富方法手段，解決好各類國土資源信訪問題。深入推行政府信息公開，規劃、征地、交易、招標等信息要上墻、上報、上網，主動接受社會監督，保障群眾知情權、監督權。加強新聞宣傳工作，著力強化政策解讀，及時回應社會關切，正確引導社會輿論。
第三，強化地質災害防治。以三峽庫區、汶川地震災區等為重點地區，不斷強化汛期地質災害防治工作。支持重點省份開展重大地質災害防治。提高基層地質災害防治能力，深化地質災害防治高標準“十有縣”建設，完善監測預警體系，推進地質災害防治隊伍建設。
第四，切實保障民生用地。對2014年中央確定的700萬套保障性安居工程建設用地，實行計劃單列，快速審批，應保盡保。穩定普通商品房用地供應，防范地價異常波動，加強監測監管，促進已供住房用地開發建設。完善國有建設用地市場規則，進一步去行政干預、防寡頭壟斷，建立公平競爭的市場環境。保障農村飲水、宅基地、交通設施、公共服務設施等用地，切實改善農村人居環境。
第五，加強對口扶貧工作。按照中央要求，做好烏蒙山區、贛南、新田對口扶貧地區的精準幫扶。每個司局、單位都有扶貧聯系點，要加強聯系、蹲點調研，多利用技術、人才、專業等方面的優勢，切實幫助解決幫扶點在制約發展、影響脫貧方面的一些實際困難和問題。
八、強化執法督察工作
“執法督察是保護資源、維護權益的重要手段，要完善工作機制，互相配合，形成合力，當好嚴守耕地紅線的“哨兵”，群眾權益的“守護者”，敢于直面、敢于碰硬，切實加強資源監管。”徐德明指出。
關于執法監察工作。一是要積極推廣視頻監控、手機執法、聘任信息員（協管員）等執法好做法、好經驗，加大巡查力度，加強日常監管。二是要進一步改進和完善衛片執法檢查工作，堅持簡政放權，進一步下放權力和責任，在充分調動地方積極性的同時，強化部層面的服務和監管，強化省、市監管責任，把“發現在初始、解決在萌芽”的源頭防范機制落到實處。三是要嚴肅查處一批違反規劃占用耕地特別是基本農田、占用農用地新建高爾夫球場、違反供地政策、低價出讓工業用地、浪費礦產資源的違法案件，對重大、典型案件進行即時掛牌督辦和公開通報，加大部直查和部省聯合查處力度。四是要會同有關部門采取有效措施堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”行為，明確市、縣政府的主體責任，務必做到“三個一批”，即堅決拆除一批頂風違法建設的“小產權房”，嚴肅查處一批重大、典型案件，嚴厲追究一批責任人的責任。
關于土地督察工作。前不久召開的土地督察機構務虛會上已經做了研究，并將形成年度重點工作安排。今年要圍繞部黨組明確的職責定位和中心任務，“嚴守耕地紅線、督導節約集約、維護群眾權益、提高督察效能”，進一步整合規范督察業務，合理安排布局時序，提高督察效能。一是要把保護耕地、嚴守紅線作為督察的重中之重，加大政策法規宣講力度，以省級政府層面為著力點，自上而下，由點到面，突出重點，夯實責任，加大力度。二是要切實開展好審核督察，集中監督檢查產能嚴重過剩行業項目用地情況，督導更好地節約集約用地。三是認真做好例行督察，根據耕地資源狀況、歷年土地違法違規情況和未來建設用地需求等，選擇重點地區，突出糧食主產區，重點督察耕地資源保護狀況、中央重大政策落實和群眾權益維護情況。四是選準苗頭性、傾向性、影響性大的突出問題，適時有效地開展專項督察。五是切實提高督察效能，對督察發現的問題，要及時督促整改，加大督察查處力度，探索建立完善移送移交制度，重大問題要公開監督，重大案件要公開督辦。
九、推進生態國土建設
徐德明說，國土資源是生態文明建設的空間載體、物質基礎和基本要素，要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，充分發揮國土資源在生態文明建設全過程中的主體作用，抓緊研究制定國土資源管理促進生態文明建設的指導意見。
第一，實施國土綜合整治。統籌協調土地整治、地質災害治理、礦山地質環境管理、礦山公園、地質公園、地質遺跡、工礦廢棄地復墾利用、和諧礦區、綠色礦山等各項工作，推動實施國土綜合整治和修復。待國務院啟動新一輪退耕還林、還草后，積極做好有關工作，確保耕地保有量不減少。實施耕地質量變更調查評價。加強陸海統籌，從嚴控制圍填海，加強海岸帶綜合整治。
第二，完善國土資源保護利用制度。以產權制度、用途管制制度、節約集約利用制度、資源有償使用制度為重點完善資源保護利用制度。堅持“誰破壞、誰治理”原則，嚴格執行礦山地質環境治理恢復保證金制度，加快推進礦產資源開發環境歷史遺留問題處理，加強礦山環境、地面沉降和地下水監測，以及城鄉人口聚集區、重大工程建設區地質環境調查評價與治理。礦產資源勘查開發要加強生態保護，實行點上開發、面上保護，尤其是在青藏高原世界屋脊、三江源中國水塔等生態脆弱區開展礦產資源勘查和開發，要突出“生態優先、保護優先”原則，做到在保護中開發，在開發中保護。研究制定綠色礦山建設標準體系，推進綠色礦山示范區建設。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，優化城市生產、生活、生態用地結構。
第三，開展資源環境承載力評價。充分利用衛星遙感、信息技術等高科技手段，將土地、礦山、地質環境各類監測機制和網絡聯動起來，建立統一的國土資源監測網絡預警機制，嚴密監測資源數量、質量、生態環境、國土開發強度和國土空間格局動態變化。對于資源開發強度過大、資源環境容量超限的地區，采取限制性措施。
十、鞏固教育實踐活動成果
“群眾路線教育實踐活動已經取得階段成果，進入全面整改落實階段。”徐德明指出，要在前一階段整改落實的基礎上，針對重點問題抓好整改，按照分工落實好。
第一，關于長效機制建設。建章立制是教育實現活動的取得實效的關鍵所在。在作風建設方面，進一步貫徹落實中央八項規定、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，清理修訂相關管理制度，突出制度操作性，做到細致、具體、管用。研究制定部推進職能轉變的意見，將職能轉變成果制度化。規范行政權力運行，加強權力制約，研究制定資源配置和重大資金、項目分配監管等文件。適時完善與群眾路線密切相關的配套法規規章，從體制機制上堵塞滋生“四風”的漏洞。
第二，關于黨風廉政建設。這兩年，國土資源部門一直處于風口浪尖上。中央八項規定出臺以來，國土資源系統仍舊有頂風違紀的情況，大家一定要進一步警醒起來，加強機關黨建和黨風廉政建設，動真格、求實效，落實好《建立健全懲治和預防腐敗體系2013~2017年工作規劃》，推動形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。要進一步規范財務管理，加強內部審計工作。
