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2024年11月24日
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國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在2014年全國國土資源工作會議上表示，中央要求東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調減東部地區新增建設用地供應。由此觀之，要提高土地使用效率、盤活存量建設用地，前提是推進新一輪土地改革，打破土地供應壟斷。
國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在2014年全國國土資源工作會議上表示，中央要求東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調減東部地區新增建設用地供應。除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。
在過去的城鎮化進程中，無節制擴張及規模為先導致的用地效率低下一直備受詬病。城鎮化的關鍵其實在于農村人口向城鎮人口的轉化，即市民化，但在中國上一輪的城鎮化中，主流做法卻是以城市土地劇烈膨脹為優先的“攤大餅”模式。國際上城鎮規劃一般規定建設用地不得超過總面積的30%，而在我國的某些大城市這一比率已接近50%。更令人擔憂的是，在土地急劇擴張的同時人的城鎮化卻沒有跟上，而且二者之間的差距在逐漸拉大：1990-2000年，我國城市建設用地面積擴大90.5%，而城鎮人口僅增長52.96%，兩者相差1.71倍；而2000-2010年間，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長45.12%，兩者相差1.85倍。
無序造城扭曲了城鎮化的美好愿景，這種無節制的擴張甚至可以說是對城市規劃的破壞。因此，在2012年底新型城鎮化的概念推出之后，2013年一整年都彌漫著一股“造城焦慮”，人們普遍擔憂地方政府借城鎮化之名行圈地之實，將大量農村集體用地變為建設用地催生更大的房地產泡沫，重蹈上一輪城鎮化“有城無市”的覆轍。
去年國務院多次強調，要圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化，研究新型城鎮化中長期發展規劃。而本次雖說以“原則上”三個字漏了一點口子，但“不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地”，已明確表示出用“斷奶”的方式從客觀條件上約束圈地造城的態度。在這一時點叫停新增建設用地，或許與常年用地效率低下而導致有限的土地資源逐漸枯竭有關，按照目前的新增用地速度，廣州2015年前將無地可用，而深圳在2020年前實際可用的新增建設用地只剩42平方公里。開拓存量用地的潛力，推廣集約化的用地方式，可謂迫在眉睫。
需要注意的是，圈地造城、用地效率低也是土地財政釀出的苦果之一。土地供應由政府壟斷，勾地權在地方政府手里，且圈地成本低，這必然帶來巨大的賣地沖動。在這一過程中，土地財政逐漸成為地方政府的主要收入來源，賣地沖動也會隨之增強。地方政府當然更傾向于以“地主”身份賣地，而不是以經營者身份開發每一塊閑置土地的潛力———即使低價出讓工業用地招商引資帶來粗放式的發展和資源浪費，高價售出商住用地導致人居環境惡劣，背后也都是資金、G D P和政績。
所以，在維持土地財政的情況下，即使多年來“節約集約利用土地”被多次強調，十七大報告也曾提出“規范發展土地市場”，要求在工業化、城鎮化過程中，嚴格限制農用地轉為非農用地，提高土地使用效率，但時至今日，用地效率低的情況始終沒有得到改善。
顯然，如果放任土地財政存在，僅叫停新增建設用地，不但在提高土地使用效率上收效平平，更可能造成進一步推高房價的客觀效果。土地資源本就有限，叫停之下剩余的可售建設用地更是成了“絕版”，而土地供應仍由政府壟斷，即使可能只是“原則上”叫停而實際上有松動，看漲預期就足以將今年已熱鬧非凡、地王頻現的土地市場再推上一個高峰，如此一來，作為下游市場的房地產也將水漲船高。
由此觀之，要提高土地使用效率、盤活存量建設用地，前提是推進新一輪土地改革，打破土地供應壟斷。否則，在行政配置資源的土地財政模式下，市場難以發揮作用，“原則上”叫停新增建設用地擋不住賣地沖動，圈地成本低下和農地無法確權終會導向“有城無市”的老路，以人為本的新型城鎮化亦將淪為空談，反而可能造就房地產市場的又一波瘋漲。
