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2024年11月24日
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國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察 姜大明
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求，對于全面建立土地有償使用制度、構(gòu)建現(xiàn)代市場體系、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；對于緩解城鄉(xiāng)建設用地供需矛盾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地格局、提高城鄉(xiāng)建設用地利用水平、促進政府職能和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；對于切實維護農(nóng)民土地權(quán)益、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保持社會和諧穩(wěn)定，都將產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。學習理解中央關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的精神，概括起來主要有三個方面。
一、擴大權(quán)能是基礎
《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權(quán)能。《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！边@為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了制度保障。
（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地權(quán)能是治本之策
現(xiàn)代市場經(jīng)濟是統(tǒng)一開放、公平競爭的經(jīng)濟，要求各類要素平等交易，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地作為重要的生產(chǎn)要素也不例外。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對等、集體建設用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設，農(nóng)村集體建設用地不能單獨設立抵押。除農(nóng)村集體和村民用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅和鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)外，其他任何建設不能直接使用集體土地，都要通過征收程序?qū)⒓w土地變?yōu)閲薪ㄔO用地。法律限制過多，導致農(nóng)村集體建設用地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)渠道受阻，制約了農(nóng)村集體建設用地市場建設，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先后出臺了全省性的規(guī)范集體建設用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，為完善農(nóng)村集體建設用地權(quán)能奠定了實踐基礎。
（二）堅持同等入市、同權(quán)同價
為解決上述突出問題，《決定》在深入總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎上提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行同等入市、同權(quán)同價。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以與國有建設用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地享有與國有建設用地相同的權(quán)能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)。這必將為深化農(nóng)村土地制度改革注入強大動力，進而開啟農(nóng)村土地制度改革的破冰之旅。
?。ㄈ﹪栏裼猛竟苤坪陀玫匾?guī)劃管理
《決定》強調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設用地具有較強的不可逆性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用。要堅持兩手抓，兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數(shù)國家的通行做法，這是確保土地利用經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的重要舉措。無論是國有建設用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地都要遵守用途管制和用地規(guī)劃。
二、征地改革是關鍵
征地制度既是國有建設用地市場建設的基本制度，也關系到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場發(fā)展的空間，更關系到農(nóng)民的切身利益。為了貫徹落實黨的十八大報告提出的要求，切實解決征地中存在的突出問題，在總結(jié)征地制度改革經(jīng)驗的基礎上，《決定》指出了深化征地制度改革的方向和重點任務，就是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
（一）解決征地問題的根本出路在于深化改革
多年來，土地征收制度在保障我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中，現(xiàn)行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規(guī)模和被征地農(nóng)民數(shù)量的逐年增加，引發(fā)的社會矛盾也逐年增多，導致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時有發(fā)生，社會風險加劇。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不到位有關，也與征地范圍過寬、征地補償標準偏低、安置方式單一、社會保障不足、有效的糾紛調(diào)處和裁決機制缺乏有關。征地引發(fā)的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照黨的十七屆三中全會深化征地制度改革的要求，各?。▍^(qū)、市）制訂公布并實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，較大幅度提高被征地農(nóng)民的補償標準并建立定期調(diào)整機制；一些地方積極開展征地制度改革試點，探索縮小征地范圍和留地安置等讓被征地農(nóng)民分享增值收益的多種方式，為改革征地制度奠定了基礎。
?。ǘ┛s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制
這與黨的十七屆三中全會關于深化征地制度改革的要求是一脈相承的?？s小征地范圍，就是按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定的精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場留出充足空間。規(guī)范征地程序，就是通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，就是從就業(yè)、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩(wěn)定。
（三）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益
這體現(xiàn)了黨的十八大報告關于提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創(chuàng)新，也是維護被征地農(nóng)民利益的強有力舉措，必將進一步深化征地制度改革，為切實解決征地突出矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定奠定制度基礎。同時，建立土地增值收益分配機制，要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場統(tǒng)籌考慮，同步研究、系統(tǒng)設計、協(xié)調(diào)推進，平衡好相關各方的利益關系，確保改革平穩(wěn)推進。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)國有建設用地市場建設從無到有、從小到大、從無序到規(guī)范，取得了明顯成效，但農(nóng)村集體建設用地市場發(fā)展不平衡、不規(guī)范的問題十分突出，城鄉(xiāng)建設用地市場呈現(xiàn)明顯的二元特點。《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是一項長期艱巨的任務，需要深入研究、系統(tǒng)設計，區(qū)分輕重緩急，分步實施、配套推進，不斷把改革引向深入。基本要求是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村集體建設用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設用地與存量建設用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設統(tǒng)一平臺，強化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的建設用地市場體系。
（一）規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)
隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體建設用地和宅基地有了較大增值空間，自發(fā)隱形無序流轉(zhuǎn)十分普遍，城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出。由于這種流轉(zhuǎn)不符合法律規(guī)定，缺少有效監(jiān)管措施和辦法，存在巨大法律風險，一旦發(fā)生糾紛，集體建設用地和宅基地所有者、使用者的權(quán)益都難以得到有效保護。要借鑒國有建設用地管理的經(jīng)驗，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度，并將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地交易納入已有國有建設用地市場等交易平臺，促進公開公平公正和規(guī)范交易。大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構(gòu)。
?。ǘ┣袑嵕S護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)
《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”當前農(nóng)村宅基地問題十分突出，一是農(nóng)村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應的問題。維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
（三）進一步擴大市場配置國有土地的范圍
《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。就是要讓市場在國有建設用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設用地，大量存量建設用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發(fā)揮。同時，在新增建設用地中經(jīng)營性基礎設施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來發(fā)展趨勢看，新增建設用地增長將受到嚴格制約，存量建設用地的盤活將成為建設用地供給主要來源。因此，在進一步擴大國有建設用地市場配置新增建設用地范圍的同時，必須大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設用地，為建設資源節(jié)約型社會、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作出積極貢獻。
（四）建立建設用地合理比價調(diào)節(jié)機制
《決定》要求：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格?！眱r格是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業(yè)用地價格過低，導致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價調(diào)節(jié)機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發(fā)展。
（五）系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的配套措施
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場涉及重大利益格局調(diào)整，事關全局、意義重大、政策性強，是一項極為復雜的系統(tǒng)工程。必須切實加強領導，堅持培育扶持和嚴格管控相結(jié)合，從法制建設、用途管制、確權(quán)登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。
1.加快推進相關法律法規(guī)修改和制度建設。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的首要任務。要在深入研究重大問題和系統(tǒng)總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗的基礎上，抓緊修改《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時，加快推進建立統(tǒng)一建設用地市場的相關制度建設。抓緊研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補償安置條例。改革完善土地稅制，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)收益，促進城鄉(xiāng)建設用地市場繁榮發(fā)展。
2.全面落實用途管制要求。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的重要前提。以第二次全國土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關規(guī)劃，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，充分考慮新農(nóng)村建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排。
3.扎實做好城鄉(xiāng)建設用地確權(quán)登記發(fā)證工作。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的重要基礎。加強農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。加快建立城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。抓緊研究制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。
4.嚴格對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的管控。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的重要保障。深化農(nóng)地轉(zhuǎn)用計劃和審批管理制度改革。建立健全農(nóng)村集體建設用地節(jié)約集約標準體系。加強城鄉(xiāng)建設用地供應和利用的統(tǒng)計監(jiān)測和形勢分析。切實發(fā)揮土地儲備對建設用地市場的調(diào)控功能。對現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設用地開展全面清查并研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉(xiāng)建設用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強基層國土資源管理機構(gòu)和能力建設。
5.協(xié)力構(gòu)建共同責任機制。這是建立城鄉(xiāng)建設用地市場的重要措施。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成推進合力。必須堅持黨的領導，人大、政府、政協(xié)等各負其責；必須加強部門聯(lián)動、政策協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進改革的工作機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革；必須充分相信群眾、依靠群眾，切實發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體作用，增強其履行農(nóng)村集體土地所有者職責和維護農(nóng)民土地權(quán)益的能力。
