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2024年11月24日
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更重要的政策考量和努力方向在于將城市發展和產業發展兩者綜合考慮，特別是要充分發揮城市對市民生活改善、人力資本積累、產業集聚效率等方面的積極作用。
日本城市化：進程與特點
總體說來，日本的城市化發展既遵循發達國家的一般經驗規律，又受到日本自身地理條件、社會環境的影響。
第一，同許多發達國家一樣，日本的城市化程度極高。根據世界銀行的數據，早在1960年，日本城市人口占全部人口的比重就已經達到63.3%。其后還一直緩慢上升，至2012年，已經達到91.7%，高于美國、德國、英國、法國等主要發達國家。由于國土狹小、人口規模較大的現實，日本的人口分布又呈現出高度集中于特大城市的特點。如在2011年，近三分之一的城市人口集中于特大城市。僅東京（僅指區部23區）、橫濱、大阪、名古屋、札幌五大城市，人口總計就超過1900萬，占全國人口的七分之一。
第二，日本的城市化與城市產業群（帶）實現了協同發展。顯然，城市化并非簡單的“農民變市民”的人口遷移，更是產業結構調整、空間布局轉變的過程。換言之，城市化離不開城市產業的調整與發展，后者為人力資本積累、公共服務改善、就業創造、供給效率提升等提供了有力支撐。事實上，如今的日本，已經形成了比較優勢突出、產業分工明確、發展定位鮮明的城市產業群。如以東京為中心的“首都圈”，面積僅占全國國土的3.5%，但人口占到全國的27%，GDP更占到全國的三分之一。這一區域不僅是日本國內重要的綜合性工業帶、現代服務業中心和密集的城市生活圈，也是世界經濟、金融、商貿的中心，同紐約、倫敦、巴黎、五大湖等并稱世界五大都市圈。又如以京都、大阪、神戶為中心的“京阪神圈”，成為以消費品生產為中心的大工業地帶和世界著名的商貿中心。而以名古屋為中心的“中京城市圈”，則逐漸發展為日本最大的重化工業基地。值得指出的是，以上三大城市圈內部的產業空間聯系和市場整合程度較高，產業鏈較為完整，并形成了城市核心——第三產業，中間帶——第二產業、外圈——第三產業的分工格局，從而使得各個區域相對獨立，區域間的經貿、物流往來較少。
第三，同美國、歐洲等不同，日本的城市化又呈現出明顯的政府干預甚至政府主導的特色。事實上，自上世紀40年代，日本政府即已制定國土開發綱要。1950年，頒布《國土綜合開發法》，明確提出了“以國土的自然條件為基礎，從綜合考慮經濟、社會、文化等相關政策的角度出發，謀求對國土的綜合利用、開發和保全以及產業布局的合理化，同時，為提高社會福利作出貢獻”的規劃目的。1953年，又在此基礎上出臺《特定區域綜合開發規劃》。其后，自1962年始，先后六次制定《全國綜合開發計劃》，對國土的可持續開發與保全、基礎設施建設、乃至國土利用的空間結構和產業布局等進行了明確、完整、分步驟的規劃。在某種意義上講，日本的城市化及城市產業發展都是在日本中央和地方政府的規劃指導下展開的。無論從理論還是實踐上，這都有效地避免、緩解了在城市化和產業調整中的市場失靈問題。
日本經驗對中國的啟示
對于處于城市化加速發展、經濟結構面臨深度轉型的中國而言，日本在相關方面的經驗和教訓值得中國借鑒。
其一，如上所述，日本的城市化和城市產業發展以城市群（帶）為主體，形成了人口高度集中、區域產業特色明顯、區內市場和產業鏈深度整合的城市群（帶）格局。如此使“人的集聚”和“產業的集聚”相互協調、相互配合，而城市的功能和服務也在其中不斷完善。這對于市民生活水準的提升、產業效率的提高以及就業創造都有明顯的促進作用。這一經驗對當下中國的啟示在于，決不應單純從需求面看待城市化：后者對于經濟發展的意義不僅僅是城市化中的大規模市政建設和房地產開發等可以拉動投資，進而刺激經濟增長。這一理解不僅片面，甚至對于中國經濟的結構轉型和可持續發展有害無益。借鑒日本經驗，更重要的政策考量和努力方向在于將城市發展和產業發展兩者綜合考慮，特別是要充分發揮城市對市民生活改善、人力資本積累、產業集聚效率等方面的積極作用。
其二，如上文所述，在城市化和產業發展的過程中，日本政府都以推動立法、制定土地開發規劃和出臺相關產業政策等方式參與其中，并發揮了重要、甚至主導的作用。在某種程度上，日本的這一特色明顯區別于美國、歐洲等發達經濟體，而同韓國、新加坡等東亞國家有一定共性。從表面上看，日本經驗同中國也有相似度，但應當指出，前者在總體上講還是在尊重市場行為主體和市場運行規律的前提下，以政府的作為彌補“市場失靈”的政策安排。而在中國，政府和市場的邊界還沒有很好的定義，由此也引發了在城市化進程中，城市和產業布局失當、公共服務資源匱乏、交通擁堵、環境惡化、就業不足、投資效率低下等一系列嚴重問題。究其根源，既有政府過度干預、主導的因素，又有政府缺位、失靈的問題。可以說，制度層面的、規范透明的政府與市場的“游戲規則”還遠沒有形成。而這種“失范”問題又在城市化進程中集中地凸現、爆發。
其三，眾所周知，自1990年代經濟泡沫破滅以來，日本經濟持續低迷，相繼經歷了“失去的十年”和“失去的二十年”。據世界銀行的數據顯示，在1990年至2012年間，日本年均GDP實際增長率僅為1.14%，同此前在1961年至1989年間的6.17%相去甚遠。盡管背后的原因復雜，但在城市化過程中因基礎設施建設和公共服務投入而積累的政府債務，特別是地方政府債務也是其中的主因之一。盡管相對于日本，中國公債的規模尚小，但其發展趨勢、債務結構及其同城市化的關系仍需高度警惕、密切關注。
