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喬潤令:新型城鎮化需戶籍土地等多項制度變革支撐
時間:2013-09-16 14:27:36  來源:新浪財經 

    新浪財經訊 “中國夢 昌吉興-創新型城市發展高峰論壇暨昌吉市招商引資推介酒會”于2013年9月15日-16日在新疆昌吉舉行。上圖為國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令。

  以下為演講實錄:

  喬潤令:非常高興能參加我們在新疆昌吉舉辦的新型城鎮化的論壇。新疆確實是個神奇的地方,每次來都給大家留下非常深的印象,它的多元文化、多樣化的風光、漂亮的城市都給我們留下了非常好的印象。我把我們研究新型城鎮化的成果向大家做一個簡要的匯報。根據會議的安排,我主要是講新型城鎮化與中小城市的發展。

  十八大以后新的領導班子把新型城鎮化作為重要的戰略重點。但是城鎮化不是新問題,也不是新話題,我們一直在搞。過去的十年城鎮化推進的速度非常快。我要說的是城鎮化不一定必然地能夠達到擴大內需的結果。不一定必然地可以促進經濟的發展,不一定是這樣。如果我們繼續沿著老路走下去,城鎮化還面臨著非常大的風險。所以說中央這次專門說到了新型城鎮化。為什么要加“新”,就是和過去的城鎮化要有一個重要的區別。比如說如果我們繼續走老路,延續以往的路子,靠投資創業,農民進城,粗放發展,那我們的城鎮化導致的大批農民被城鎮化,房價的高漲,農民工公共服務不均等引發的社會沖突,會給我們帶來非常大的風險。如果我們還是走老路,城市政府借債過度,缺乏透明,所造成的金融風險也會日益加重。如果我們還是粗放發展,我們的城市建筑能耗、高污染、環境污染、土地污染、河流污染的問題將會更加嚴峻。如果我們繼續攤大餅式的進行城市的擴張,將會占據更多的耕地,將對我們國家的糧食安全產生更大的威脅。

  前二十年的城鎮化雖然取得了最大的成績,但它面臨的問題像我剛才講的非常嚴峻。現在雖然兜里有幾個錢了,突然發現連呼吸新鮮空氣,吃新鮮的蔬菜,喝潔凈水的資格和條件都沒有了。所以說這樣的一種城鎮化不是我們所要的。從國際的經驗來看,城鎮化也不一定能夠促進經濟的發展,不一定能帶動經濟發展。第二次世界大戰之后有兩類國家,一類是成功的,就是通過城鎮化推動了產業的升級,推動了城市的發展。比如日本、韓國、中國的臺灣都是成功的例子。但是城鎮化也有失敗的例子,比如巴西。巴西現在的城鎮化率高達80%,但是巴西至今仍然在中等收入的陷阱當中。阿根廷、墨西哥等南美洲國家,城鎮化率和我們差不多,有的比我們還高,還有印度的城鎮化基本上是不成功的。我們不要以為城鎮化能必然達到什么樣的水平。

  因此新型城鎮化一定要區別于過去的城鎮化。

  這次新的中央領導集體上臺以后,他們的執政方式都發生了重大的變化。經濟也好,城市發展也好,基本上不采取擴張性的財政政策,不是動不動就政府出手解決問題,而更多的是依賴改革,結構調整,發展方式的轉變。城鎮化也是如此。我們的結論是城鎮化必須轉型,走新型的城鎮化道路,才能成為中國下一步發展的動力。

  根據我們的研究,下一步新型城鎮化有四個方面的重要領域:

  第一,新型城鎮化一定是體制變革的過程。不能理解為城鎮化就是圈地、投資、蓋房子,不是如此。如果沒有體制變革,戶籍制度不改革,土地制度不改革,城市管理制度不改革,財政和稅收體制不改革,農民怎么進城,城市怎么發展,這是根本的問題。所以說只有釋放體制改革的紅利,才能被農民工進城和產業的轉型升級創造新的增長點。

  這是非常重要的特點。馬上要召開的十八屆三中全會重點是要研究體制改革的問題。這是新型城鎮化的第一個含義。

  第二,新型城鎮化的核心是以人為本。克強總理多次說到以人為本,人是核心。什么意思?新型城鎮化一定是一個包容性、分享發展的過程。轉移農村人口進城是重中之重。這是新型城鎮化的第二個含義。只有農民進了城,產生一個兩三億的龐大的中產階級,你才能夠擴大內需。老百姓都窮得不得了,掏不出錢來買東西,哪來的內需。所以說“以人為本”就是和以往的十年、二十年前的城鎮化完全是不一樣的。

  第三,新型的城鎮化一定是一個改變人口向大的城市、特大城市過度集聚,而重點發展中小城市和小城鎮的過程。

  這是新型城鎮化第三個特點。總書記前一段時間有一個專門的講話,他講到城鎮化也有底線,比如18億畝耕地就是底線,不能再占用更多的耕地。大城市再這樣無序地發展下去也是不可持續的。

  第四,新型城鎮化是一個轉變城市發展方式的過程。這是非常重要的。包括這么幾方面:一從外延擴張轉型到內涵中來。我們這樣的一種粗放的、攤大餅的城市發展方式一定要加以改變,變成內需發展,變成效益發展,集約發展,集聚發展。二是從高耗能、高污染到綠色、生態、低碳。這個大家都好理解。PM2.5已經影響到北京的旅游業了,整個生活在華北地區的人吃的是污染的蔬菜,喝的是污染的水。所以城鎮化一定要從高耗能、高污染轉到綠色,轉到生態,轉到低碳。否則我們過不去這個坎。三是從產成分離到產成融合。產成一體集約化發展,徹底地改變現在很多地方的空城、鬼城。搞一個城市卻沒有產業,搞一個開發區沒有城市功能,這樣的分離狀態不能再持續下去了。所以說這一定要轉變。四是從千城一面到特色城鎮。為什么大家來到新疆特別地稀罕、新奇?就是因為新疆有特色。我們是多元文化的融合,我們能吃到和內地不一樣的小吃,看到不一樣的風情,看到不一樣的服裝。這是未來城市發展非常重要的一點。因為中國前十年最大的敗筆是克隆和模仿,看不出城市有什么特點,小城鎮模仿中小城市,小城市模仿中等城市,中等城市模仿北京,北京的四五環是非常不好的規劃,在世界不是好規劃,可是大大小小的城市都要搞一個四方樓。這是我講的新型城鎮化的四個方面。

  二、轉變城市發展方式,從資源配置向大城市集中到重點發展的中小城市和小城鎮。

  我們國家90年代有一個比較明確的城鎮化政策。1998年出臺《小城鎮大戰略》,發展小城鎮是我們國家城鎮化的重要戰略。這個政策經過十多年的發展,可以說基本沒有達到預定的政策目標。我們的人口根本就沒有到小城鎮,也沒有到中小城市。到了哪?我給大家舉兩個數據。大體上我們的城鎮化人口,農村的流動人口第一,人口向東南沿海集中已經形成趨勢。廣東、福建、浙江、江蘇、山東、上海、北京等城市,據公安部今年的數據,2012年東部地區暫住人口為1.16億,占全國暫住人口1.68億的70%。這么多人都集中到東南沿海了。第二,人口基本上都集中到了特大城市。北京、上海十年控制目標是1200萬,現在早就突破了,現在已經突破了2000萬,官方數據2000萬,實際的數據可能達到2300萬。上海也是這樣。基本上中國超級大城市吸納的人口增量占到18%,主要是靠這個。大家可以看到,我們國家的城鎮化人口的流向主要是這兩個地方:一個是東南沿海,一個是特大城市,超大城市。恰恰沒有去我們政策想讓他去的中小城市和小城鎮。為什么?制度原因、體制原因、資源配置的原因。簡單的說,我們國家的中小城市和小城鎮實際上類似于中小企業和小微企業,中央每天都在支持和強調中小企業。實際上,在體制上基本上處在非常不利的地位。我給大家舉兩個例子,中國是一個等級化的城市體制,我們是這樣的管理體制。也就是說政府控制的公共資源分配的時候,誰的級別高,誰的權利大,誰所得的份額就多,誰的發展機會就多。也就是說開始的時候我們國家城市,大中小城市就不處在同一個起跑線上。所以我們中小城市不要覺得我們發展不起來,覺得是自己沒干好,其實不是這樣的,是體制的安排。我們的政策是鼓勵發展中小城市,但是我們的體制把資源基本上都給了大城市、特大城市。比如說土地指標,我們研究河南省到2020年土地指標的分配是45%給鄭州,其余45%給各個地市級城市,給小鄉鎮只有4%。我估計新疆也一樣,首先要滿足烏魯木齊,其次再是地州,然后是小城市,小城鎮幾乎沒有。基本都是這樣的。

  所以說在這樣的背景下,中國各個城市的公共服務是高度地不公正,北京、上海等等特大城市占據了最好的公共資源,投資就不一樣了,發展機會就不一樣。這是最重要的一個體制,行政等級越高所獲得的公共資源越多,中小城市由于它在我們國家當中處在行政等級較低的位置上,它的發展機會,所得到的公共資源比如土地指標、教育投入、基礎設施投入全部是最小的。我有一個數據,大體上中國小城鎮基礎設施的投入水平僅僅相當于大城市的13%。這是第一個原因。第二個原因,管轄的體制。新疆是一個例外,其實所有內地的地方全是城市管縣、城市管城鎮。這樣的一種體制世界上獨一無二,只有中國有。國際上的體制和我們的體制,和新疆的體制不一樣,區域規縣管,城市規城市管。市管縣的體制最后變成了競爭關系,在內地相當多的地方,大城市管小城市之間,最后小城市絕大多數資源全部被大城市拿走了,甚至是截留了。這就是導致小城市發展不起來的重要兩個體制原因。說一說這是非常具有中國特色的。

  比如,美國加利福尼亞州的州府絕不在洛杉磯,他是在一個小城鎮克羅門撒市。但是在中國不可能啊,新疆的首府不可能只在一個小城鎮,一定是在烏魯木齊,這是中國特色,但國外不是這樣的。微軟[微博]很厲害,他的總部根本不在大城市,他是在華盛頓州的雷德蒙德市,一個很小的城市,不到5萬人。實際上我們就面臨著一個改革的任務,改革大體上有幾個方面:一是加快市場化改革的步伐,政府配置的公共資源減少了。如果政府拿了太多的資源基本上都配到大城市里了。二是省以下實行分稅制。當年改革的時候,省和中央實行分稅制,省以下沒有實行分稅制。現在是省、地、市都實行分稅制。徹底地分稅制是什么意思?就是我干多少活我要拿多少錢,財政收入可能會增長很大一部分。小城市如果進行這方面的改革,會拿到很多的份額。三是市縣分制。在中國只有新疆和海南是分的,和內地體制不一樣。內地正在搞省管縣的體制,就是為市縣分制做好準備。這在內地13個省市推進省管縣,把地級市直接越過。是這樣一種概念。

  三、中西部地區中小城市面臨的挑戰和機遇。

  第一,中國的中小城市一說起來大家千萬不要覺得它是一個概念,完全不同。中國的中小城市實際上已經高度分化,東部沿海地區的中小城市,比如說百強縣之首昆山市,去年的財政收入400億。廣東省佛山市南海區的一個鎮前年的財政收入39億,這就是東部發達地區。和中西部地區相當多的小城鎮完全不同,中西部地區相當多的中小城市缺乏產業支撐,經濟萎縮,人口在減少,這是現實。所以說因地制宜可能是非常重要的,中西部地區中小城市發展的重點先解決工業化的問題,其實大部分的工業化遠沒有完成。空城的原因就在于工業化沒有完成,沒有就業。這是城市建設更重要的原因。

  第二,依靠低成本優勢推動發展的時代已經結束。

  中西部地區和中小城市面臨著非常嚴峻的挑戰,東部地區小城市發展起來的時候是低成本的,勞動力資源也很豐富,土地隨便給。到現在勞動力上漲,土地成本提高,環保的成本在加大。因此中西部中小城市的發展其實面臨著一個非常嚴峻的挑戰。如何在一個高成本的條件下發展確實需要走新路,不可能延續老路。這是需要探索的。

  第三,也有一個機遇,東部地區和大城市的產業正在成批成批地向中西部轉移。重慶的電子產業全部轉移,我們看的平板電腦、手機等。河南的鄭州富士康一個企業招收員工是20萬。這兩年新疆的大發展也得益于此。這是西部地區中小城市發展最大的機遇,因為東部的產業在轉移。所以在這樣的情況下,小城鎮、小城市如何發展,確實得走出一條自己的道路。

  最后一個問題,對于昌吉談一點感受。我到新疆多次,我覺得就中小城市而言,一個庫爾勒、一個昌吉可以帶動新疆的中小城市的發展,而且建設水平、產業支撐、規劃以及城市建設可以和東部發達地區的小城市相媲美,沒有問題。這兩個城市都有一個特點,都有強大的產業支撐,這是鄂爾多斯(7.16, -0.03, -0.42%)和神木完全不一樣的。第二還有一個很好的規劃,嚴格執行規劃,城市建設會非常漂亮。第三,可能對于中國中小城市發展非常有意義的是“三產”高度發達。昌吉財政收入有70%來源于“三產”,我覺得這是一個非常具有政府能力的事。另外昌吉還有一個特點,你們的城鄉收入差距(說一句不嚴謹的話)大概是全國中小城市當中最低的。我知道浙江是中小城市發展比較厲害的省,它的城鄉居民收入差距是2.5:1,全國是3:1,而昌吉1.5:1。我覺得不知道是什么現象,但這個非常具有特點。一個昌吉,一個庫爾勒完全有能力、有條件成為新疆城鎮化發展的升級版,這應該沒有問題。

  習主席前兩天講到絲綢之路經濟帶,對我們來說是機遇。總理也講到中西部是下一步最大的戰略迂回空間,還講到中國和南亞的經濟走廊和新疆是有關系的。所以說新疆這個地方,昌吉也好,庫爾勒也好,將來有可能是承東啟西,承接內陸向西發展,承接中亞向內陸擴展,你是這樣的一個地方。所以我們祝福昌吉,祝福庫爾勒,祝福新疆。

  謝謝大家。

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