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2024年11月24日
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最近幾天,地方政府債務危機引發(fā)公眾關注。一個常被問及的問題是,中國是否會出現(xiàn)像美國底特律那樣申請破產的城市?回答這個問題,先要分析以下二者的區(qū)別:底特律的衰落源于美國傳統(tǒng)工業(yè)的整體蕭條,它是美國產業(yè)結構調整的必然趨勢,破產實際是以極端的方式對城市經濟進行重新調整；中國地方債的不同之處表現(xiàn)在,各地面臨的問題具有同質性——各大城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著大致相同的發(fā)展模式。比如,湖南一個只欠債1億元的縣城和江蘇一個欠債20億元的縣城,雖然欠債的數(shù)額不同,但在債務結構上很可能極為相似。
這種地方債的相似性,根源在于以下兩個方面:其一,在現(xiàn)行體制下,各個地方的發(fā)展模式高度相似——主要模式都是以GDP為導向、以招商引資和大規(guī)模基礎投資為特征；其二,地方債格局與中國目前所處的經濟發(fā)展階段相關,很多因素的影響是全局性的。
那么,既然我國地方債形勢嚴重,會出現(xiàn)類似底特律那樣的破產情況嗎?從目前來看,至少五年內不太可能出現(xiàn)大規(guī)模的政府破產的情況。首先,雖然今年開始GDP增速總體放緩,但只要未來5年仍然保持7%以上的增長率,中國大部分資產的價格就仍會上升,尤其是土地價格。而我們知道,只要土地泡沫不破,房地產就不會出現(xiàn)崩盤情況,地方政府就能繼續(xù)支撐。
其次,出現(xiàn)地方債危機的一個重要原因是,地方政府承擔了大量與自己財權不相匹配的事權,地方財政雖然入不敷出,但中央財政卻盤子大,增長快,光中央各部門的沉淀資金就有4萬億元之多,只要有中央財政兜底,地方政府就有應對債務危機的信心。
不過,需要強調的是,地方債危機固然反映了中國經濟的深層次問題,但“債務”本身并不是洪水猛獸。相反,負債經營是現(xiàn)代經濟運營的重要標志,沒有現(xiàn)代融資手段,就沒有經濟全球化。更何況,投資——嚴格來說是負債投資,其實是中國經濟成功的重要原因之一。問題的關鍵,并不在于負債經營本身,而在于對負債投資主體權力邊界的約束。
經濟常識告訴我們,政府作為投資主體效率會遠遠低于企業(yè),而國企的投資效率會低于民企。但就中國的現(xiàn)實來看,如今的一些地方政府越來越像個超級公司,以行政區(qū)域為邊界,最大化調用區(qū)域內所有資源,一切為工廠、房地產和鐵公基讓路。這種模式,已經越來越無法適應當前外貿疲軟、匯率壓力增大、國內需求不振、部分領域產能嚴重過剩的新形勢。
由此帶來的情況是什么呢?我在江蘇的一個縣城調研時發(fā)現(xiàn),其下轄的每個鎮(zhèn)都有一個工業(yè)園區(qū),盡管地方政府工作人員忙于招商引資,但大部分工業(yè)園區(qū)仍然一片荒蕪。即便如此,當?shù)卣匀辉谘永m(xù)“大量基礎投資+招商引資”的模式。這個縣城所面臨的問題,其實是全國地方債危機的一個縮影:地方政府持續(xù)舉債,以此維持地區(qū)重要企業(yè)的發(fā)展,并延續(xù)低效率的基礎建設,但這種漠視對地方經濟發(fā)展的拉動力卻越來越弱。
對地方債危機進行反思的根本落腳點在于,地方債實際是凱恩斯主義的發(fā)展思路,是一種效率越來越低的發(fā)展模式。而地方政府作為負債主體,卻無法像現(xiàn)代企業(yè)一樣靈活決策,權責統(tǒng)一。龐大的債務也是龐大的資產,要消化掉這些債務,要盤活這些資產,恐怕對地方政府和中央有關部門都是一個艱難的考驗。
