時(shí)間：2013-05-15 10:47:32
來源：河南日?qǐng)?bào) 作者：許貴舫
2011年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村常住人口，不僅標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也標(biāo)志著我國進(jìn)入了一個(gè)以城市社會(huì)為主體的新時(shí)代。在新的時(shí)期，我國城鎮(zhèn)化面臨的老問題和新矛盾非常突出，資源環(huán)境約束日趨強(qiáng)化，對(duì)此，必須抓住核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在保持城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的同時(shí)，加快提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。
突出農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化
城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。然而在過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，很多地方把精力放在了拉大城市框架、擴(kuò)大城市建設(shè)面積上，而忽視了農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化這一根本性問題，以致形成目前我國超過2.3億的流動(dòng)人口盡管進(jìn)了城，卻沒有真正成為市民，使得城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004-2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大了43.4%，而同期城鎮(zhèn)化率只提高了22.8%，這種“重地不重人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，已難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。加快向“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，突出“人”的核心地位，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，將成為提升我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必然選擇。
加快向“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的角色轉(zhuǎn)化，不僅僅是換個(gè)戶口本，更重要的是在思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式等方方面面與城市接軌。其中，根本是要提升人的素質(zhì)，提高農(nóng)民的文化教育程度，增強(qiáng)其穩(wěn)定、持續(xù)的就業(yè)能力，促進(jìn)農(nóng)民在城市生產(chǎn)、生活中獲得平等就業(yè)機(jī)會(huì)和廣闊發(fā)展空間，使其在城市專業(yè)化生產(chǎn)體系和現(xiàn)代化生活中潛移默化地完成角色轉(zhuǎn)換，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從人居環(huán)境、工作方式、生活方式、社會(huì)保障等全方面地由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民及其子女能住有所居、勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)，真正融入到城市生產(chǎn)和生活中，并實(shí)現(xiàn)在城市穩(wěn)定就業(yè)和長期生活。
釋放制度改革的“紅利”
實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，配套制度改革是繞不過的坎。過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之所以出現(xiàn)粗放型、不充分、質(zhì)量不高的問題，根本原因在于制度的瓶頸制約，其中最突出的就是戶籍管理制度、土地管理制度以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
目前，我國城鄉(xiāng)住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)都與戶籍制度相掛鉤，城市與農(nóng)村戶籍人口享受的基本公共服務(wù)存在較大差別。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前仍有60多種城鄉(xiāng)之間不同的公共福利待遇。可以說，戶籍管理制度已經(jīng)成為我國快速推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、有效提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平的重要壁壘。加快戶籍管理制度改革，實(shí)行統(tǒng)一的戶口登記管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，將為我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供強(qiáng)大動(dòng)力。就目前而言，義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、計(jì)劃生育等公共服務(wù)已經(jīng)具備條件，可以率先實(shí)現(xiàn)同等待遇，而與城市戶籍緊密相關(guān)的低保、保障性住房等公共服務(wù)，可以通過漸進(jìn)式改革加以完善。
現(xiàn)有土地管理制度，通過征用成本相對(duì)較低的農(nóng)村土地資源來支撐城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的快速擴(kuò)張，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，同時(shí)也帶來較大的負(fù)面問題。一些地方為追求土地增值收益，以低價(jià)征用農(nóng)村土地，不僅增加了失地農(nóng)民的數(shù)量、損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、削弱了農(nóng)民市民化的成本負(fù)擔(dān)能力，同時(shí)還導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地粗放、城鎮(zhèn)化不可持續(xù)等一系列問題。對(duì)此，應(yīng)加快改革現(xiàn)有土地管理制度，摒棄土地財(cái)政支撐的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，通過“改革紅利”彌補(bǔ)“土地紅利”，為新型城鎮(zhèn)化提供后續(xù)動(dòng)力。其重點(diǎn)是以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，積極探索建立人地掛鉤的土地利用新機(jī)制，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益，把收益盡量留給農(nóng)村而不是城市，以此緩解城鄉(xiāng)差別，提高農(nóng)民市民化的成本承擔(dān)能力，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)。
我國現(xiàn)有新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平臺(tái)。城鄉(xiāng)間不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在受益程度和待遇水平上存在較大差距。未來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民將進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系，這其中不僅要面臨城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的接續(xù)、銜接和轉(zhuǎn)換問題，還將面臨城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金財(cái)政支付規(guī)模快速擴(kuò)大的問題。對(duì)此，應(yīng)平穩(wěn)有序推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系，在解除農(nóng)民后顧之憂，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民老有所養(yǎng)的同時(shí)，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的瓶頸制約，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化水平質(zhì)量提升。
建設(shè)生態(tài)文明的“美麗城鎮(zhèn)”
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一個(gè)“不可逆轉(zhuǎn)”的社會(huì)變遷過程，但同時(shí)應(yīng)該看到，城鎮(zhèn)化一旦造成生態(tài)環(huán)境的破壞、“原真性”文化遺產(chǎn)的滅失，其結(jié)果也是“不可逆轉(zhuǎn)”的。提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，必須建設(shè)生態(tài)文明的“美麗城鎮(zhèn)”，從以往“大拆大建”轉(zhuǎn)向“精雕細(xì)琢”，圍繞提升城市品位和市民生活品質(zhì)，加強(qiáng)城市文化、生態(tài)文明建設(shè)，傳承城市歷史文脈，打造生態(tài)宜居空間,走綠色、低碳城鎮(zhèn)化之路，實(shí)現(xiàn)人與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
首先要堅(jiān)持規(guī)劃先行，充分考慮區(qū)域人文、歷史、文化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等多方面因素，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化傳承創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，科學(xué)確定城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模、功能定位、結(jié)構(gòu)布局、產(chǎn)業(yè)支撐、保障體系建設(shè)，做到前瞻性、科學(xué)性、操作性和權(quán)威性有機(jī)統(tǒng)一，通過規(guī)劃引領(lǐng)，指導(dǎo)城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展。
其次是要注重文化的傳承保護(hù)。文化是一個(gè)城市的靈魂和品位象征，文化遺產(chǎn)、遺跡是城市文化的載體和城市居民的精神寄托。一些地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，為滿足一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，而忽視了古城、古鎮(zhèn)、古村落的傳承保護(hù)，造成了不可挽回的文化價(jià)值損失，不僅破壞了城鄉(xiāng)原有的格局風(fēng)貌，也永遠(yuǎn)割裂了歷史文化傳承的脈絡(luò)。即使是過后數(shù)年再重修復(fù)古，其蘊(yùn)含的深厚歷史積淀已不復(fù)存在。提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)更加注重城鎮(zhèn)化的不可逆轉(zhuǎn)性，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，要加強(qiáng)城市文化遺產(chǎn)的傳承保護(hù)，特別是對(duì)有歷史文化價(jià)值的古城、古鎮(zhèn)、古村落、古民居、古街道加以妥善保護(hù)，在傳承城市文化的同時(shí)，提升城市形象和品位。
再次是著力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。長期以來，我國城鎮(zhèn)化走的是一條低成本、低效率利用資源環(huán)境的道路。有效提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，重點(diǎn)應(yīng)著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)，形成資源集約利用、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、天藍(lán)地綠的生態(tài)空間，為城鎮(zhèn)居民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。
