有消息說，國家發展改革委制定的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》將于今年上半年出臺。有媒體報道此事時統計出，自1997年以后，全國至少有138個縣（地區、盟）明確提出了“改頭換面”（即“撤縣改市”）的設想。以筆者之見，如果城鎮化規劃帶來了撤縣改市的新浪潮，那絕對不是個好消息。新型城鎮化不應當讓人們對“市”趨之若鶩，又對“縣”避之唯恐不及。
眾所周知，上世紀80年代，在一些經濟發達的省份出現了撤縣改市的做法。之所以會如此，主要原因在于，市政府可以得到上級較高的稅收返還比例，增加城市維護建設稅等收入；市的領導往往能得到更多的提拔機會；市可以得到更多上級分配的建設用地指標、工業項目、水資源占用量等。為規范撤縣改市行為，1993年國務院出臺了撤縣改市的標準。到1997年，由于一些地方盲目追求縣改市，造成耕地濫占、權力尋租等問題，國務院作出暫停審批縣改市的決定。
盡管撤縣改市對縣級地方的領導者來說似乎是一個激勵機制，但如果恢復審批撤縣改市的申請，其后果會十分嚴重。
第一，撤縣改市只會改變中國城市的數量，沒有太多實際意義。1998年我國城市數目定格在668個，后來因一些縣級市撤市改區，城市數量減少到658個。一旦恢復審批撤縣改市，不難想象，一夜之間會帶來城市數量的劇增。第二，不符合李克強總理提出的減少行政審批項目的要求，可能給國務院有關審批部門提供尋租機會。第三，給一些地方增加濫占耕地作為建設用地提供借口，從而人為增加實行最嚴格耕地保護制度的難度。第四，設置所謂“市”的嚴苛標準，只在計劃體制下才有意義，追求“市”的名義實際上是一種計劃經濟觀念。
很明顯，推進城鎮化，涉及一個極為重大的問題，即未來中央和地方關系的體制設計問題。城鎮化讓多數乃至大多數人口進入市、鎮，農村人口會較大規模地縮減，必將使城市區域小、農村區域大的基礎上的社會政治關系帶來改變，由此勢必也帶來中央和地方關系的改變。
在加快推進城鎮化的條件下重新實行撤縣改市的政策，加上近年來省直管縣改革試驗已經在實施，一旦完成了撤銷地級市這一行政層級的改革，雖然撤縣改市的審批權在國務院，但畢竟中央政府對縣級地方鞭長莫及，而縣級地方主要領導由省級黨委任命，勢必有力地強化省級領導機關對縣級以下地方的控制力，其結果很可能是中央對省級地方控制力的減弱，形成省級地方對于中央的尾大不掉。
而事實上，強化省級領導機關對縣級地方的行政控制，不僅不符合發展基層民主的時代潮流，也是很難落實到位的。早在2009年4月，中共中央組織部發布《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》，規定選拔任用縣委書記應按程序報經省級黨委常委會議審議決定。同年7月，國家財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求“省直管縣”財政改革在2012年底之前在全國大部分地區推行。
按照這樣的規定，看上去省級領導機關直接控制了縣級地方的主要人事權和財政權，但在我國，一個省往往比一個歐洲國家還大，或人口眾多，或地域遼闊，遙遠的省政府要掌控縣級政府財政預算的合法性、合理性，是極為困難的。
因此，縣域治理，應當是對未來中央和地方關系進行重新設計的主要考量，這與中共十七大報告把基層群眾自治制度列入中國特色社會主義政治制度的含義是一致的，也與十八大報告“完善基層民主制度，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的要求一致。
由此，筆者認為，即將出臺的城鎮化規劃，不但不應當恢復國務院對撤縣改市的審批，恰恰相反，應當徹底否定撤縣改市的政策，并且鼓勵已經改市的縣級市恢復為縣。最重要的是，縣絕不應當被污名化，更不應當在新型城鎮化運動中逐步消失。
自古以來，所謂“皇權不下縣”，中國縣級地方的設置，蘊涵了古代行政管理專家認識和處理中央和地方關系的智慧和寶貴經驗。盡管在現階段縣是與傳統農業、農村聯系在一起的，未來的縣域也仍然主要是農業農村區域，但人們不應當帶著靜止的眼光去看待縣，更不應當用勢利的眼光看待縣和農業、農村。城鎮化就是要完成對傳統農業、農村的改造。
我們期待，在完成城鎮化，實現農業、農村的現代化以后，“縣”成為一個光榮而又美好的名稱。在當今大多數城市至少在外觀上已十分西化的條件下，未來很可能只有縣級地方才更有希望代表著中華傳統文化，體現美麗中國的含義。允許未來城鎮實行以“群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”為基本內容的自治，不僅僅是地方基層充滿生機活力的前提，也必將是中國特色社會主義國家長治久安的基礎。
