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2024年11月24日
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■ 關注新政系列訪談之二
日前，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求廣泛征求各方意見，抓緊制定城鎮化中長期發展規劃，完善配套政策措施。
這預示著，新型城鎮化已進入了實際推進過程中。而穩步推進農民工市民化，是提高城鎮化質量的中心任務。
之前，國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告指出，推動城鎮化，一個農民工市民化的成本為8萬元。
那么，農民工市民化的成本是如何測算的？測算出這個成本，對推動城鎮化有何意義？
新京報專訪《農民工市民化的成本測算》課題報告執筆人。
【訪談嘉賓】
金三林 國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員，《農民工市民化的成本測算》課題報告執筆人。
許召元 國務院發展研究中心企業研究所副研究員，《農民工市民化的成本測算》課題報告執筆人。
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1 何謂“農民工市民化的成本”
農民工要能夠享受到沒有歧視、沒有差別，也沒有特別照顧的基本公共服務待遇，而政府部門需要提供各項公共服務的支出。
新京報：如何定義“農民工市民化”?
金三林、許召元：農民工市民化是指農民工在實現職業轉變的基礎上，獲得與城鎮戶籍居民均等一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。農民工市民化是一個過程，這個過程的實質是公共服務和社會權利均等化的過程。
新京報：“農民工市民化的成本”指什么?
金三林、許召元：主要是指讓農民工享有與本地市民相同的各項權利和公共服務所需的公共投入。
一般來說，在市民化過程中，農民工個人、企業和政府都需要一定的投入。作為農民工個人，要在城市定居，需要負擔更高的生存費用支出;企業的投入也不可或缺，不過相對較少，主要是為市民化的農民工提供更加穩定的工作條件和更普遍的福利;而政府部門的投入主要是提供各項公共服務的支出，例如提供城市公共基礎設施和各種社會保障的費用。我們這個課題組主要關注的是農民工市民化過程中需要政府投入的成本。
新京報：“成本測算”，主要包括哪些成本?
金三林、許召元：根據基本公共服務的內容，我們測算時主要包括六項成本。1、農民工隨遷子女教育成本。2、醫療保障成本。3、養老保險成本。4、民政部門的其他社會保障支出。5、社會管理費用。6、保障性住房支出。其他還有一些公共服務的內容，但這六個方面是最主要的組成部分。
新京報：在這些基本公共服務方面，標準是什么?
金三林、許召元：不同時期對于基本公務服務的內涵是有變化的，比如現在的基本公共服務包括了養老和醫療保險的內容，而且養老和醫療的標準也在不斷變化。本研究中，農民工市民化時所應包括的基本公共服務是以目前各地給本地市民的待遇為基準的，主要包括上述六個方面的內容，即義務教育、醫療衛生、養老、低保、保障性住房，另外我們還考慮了社會管理費用。具體來說，以農民工隨遷子女教育成本為例，國家對義務教育經費的投入包括教師工資、學雜費、教科書費用、公用經費、教學設施、校舍改造等各項費用支出，具體可用“生均事業費”來表示，其中小學和中學階段的生均事業費有所差別。例如，嘉興的小學生生均事業費為5000元/人年，中學生為8000元/人年。
假設每個代表性農民工所攜帶子女中11歲以下的需接受小學教育，12-14歲的接受中學教育，如此可計算出農民工隨遷子女接受小學教育和中學教育的學年數，用此學年數分別乘以中小學的生均事業費即可得到市民化的教育事業費支出。
新京報：此前有很多人擔心，增加學生過多，還需要多建校舍，投入更多的成本。
金三林、許召元：不錯，在大中城市，特別是農民工較多的城市由于教育資源有限，隨著兒童增加需要相應新建學校，這是一項重要支出。例如武漢市2008年新建了一所容納840名小學生的學校，共投入2500萬元，中學的投入更多。這里簡單假定增加受教育兒童需要增加相應比例的校舍，但新建校舍以后，每年都可接納相同數量的兒童入學，因此每個兒童分擔的費用會顯著降低。
新京報：房子問題現在也是熱點問題，這個成本的標準如何界定?
金三林、許召元：事實上，對于很多本地市民來說，住房也是一個重要問題，但是，滿足農民工的居住需求，是實現市民化的重要條件，由于農民工收入水平較低，有必要為其中的低收入者提供一定的保障性住房。或者說，在房子問題上，他們可以和當地市民一起，共同享受當地的住房政策，而非將戶籍作為門檻，將農民工排斥在城市之外。
因此，我們在報告中，假設對10%的農民工提供廉租房，按每人30平方米，保障性住房的建設成本3000元/㎡(各地有所不同，按不含土地的建設成本計算)來計算保障性住房的支出。
2 如何測算“農民工市民化的成本”
一個農民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬元左右，不同地區之間的農民工，我們對其市民化成本采取單獨測算，不同“身份”的農民工，我們采取代表性的處理。
新京報：根據調研，最后的“成本預算”是多少？
金三林、許召元：我們測算出一個農民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬元左右（2009年不變價）。農民工市民化成本的支出是一個長期的過程，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農民工市民化的過程。短期來看，義務教育和保障性住房是主要支出，遠期來看，養老保險補貼是主要支出。其中義務教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養老保險補貼約占總成本的40%-50%，但養老保險補貼受養老金支出政策的影響很大。
新京報：這個數字是如何測算出來的？
金三林、許召元：2010年的時候，我們國務院發展研究中心的課題組對重慶、武漢、鄭州和浙江省嘉興市的市民化成本進行了重點調研，調研主要采用座談會和訪談的形式，各個城市的教育、醫療衛生、民政、財政、公安等相關部門參加座談并提供了詳細的資料。
新京報：為什么選了重慶、武漢、鄭州和嘉興這四個城市，而沒有選擇北京、上海、廣州等城市作為調研對象之一？
金三林、許召元：這和我們的課題定位有關，我們是為全國范圍的城鎮化提供決策參考，需要在樣本選擇上突出代表性，這四個城市分別位于我國的東、中和西部地區，其中武漢、鄭州和重慶為中西部地區的省會城市，嘉興為東部地區的地級市，因此對分析我國大中城市的農民工市民化成本具有一定的代表性。
北京、上海、廣州，屬于特大型城市，都有其特殊之處，如果調研這些城市，只能夠反映這些城市的成本測算，缺乏代表性。
新京報：北上廣的農民工市民化成本，是否更高一些？
金三林、許召元：沒有具體的測算，不過根據其他城市的調研，北上廣的農民工市民化成本顯然要高得多。
新京報：一方面，在一線、二線、三線城市之間，在東部、中部和西部城市之間，不同的城市，“農民工市民化的成本”各不相同，另一方面，不同的農民工之間，由于性別、年齡、受教育程度、子女情況等因素，差別也很大，如何平衡這些差別？
金三林、許召元：你說這兩點，也是我們調研時遇到的難題。從來源地看，有的農民工來自于本市，有的來自于市外省內，有的來自于外省。從年齡看，大多數新生代農民工較為年輕，但也有許多第一代農民工仍然在城市打工。其他的還存在諸如性別、受教育程度、子女情況等多種差別。不同地區之間的農民工，我們對其市民化成本采取單獨測算，不同“身份”的農民工，我們采取代表性的處理，就是涉及的數字，一律根據國家統計局的公開數字，選用平均數。
新京報：就是設計了一個農民工的“標準像”？
金三林、許召元：對。為簡單起見，此次調研報告對代表性農民工有一個主要的假定。
年齡上，將代表性農民工的年齡設為29歲；退休年齡設為目前男女職工的平均退休年齡，即55歲，農民工壽命設為當前我國平均人口壽命，即73歲。
代表性農民工所扶養的人口比例，我們采取全國平均水平，即每個勞動力扶養0.714個非勞動力。當然，前提是假設在市民化過程中，農民工所扶養的人口也隨之市民化。
同時，不考慮農民工市民化過程中，其所承包的土地等置換或相關費用，僅考慮打工地政府賦予農民工與本地市民同等公共服務所需的支出。
許多城市已經給予農民工一定程度的公共服務，例如許多城市已經給予農民工子女教育權利，城市基礎設施建設已經考慮農民工的需求等，為簡單起見，本文僅考慮新增一個代表性農民工，并給予其市民化待遇所需的成本。
新京報：關于“農民工市民化的成本”，建設部、中科院、中國發展研究基金會等多家機構都有調研，結論也不相同，為什么會這樣？
金三林、許召元：確實，對于農民工市民化究竟需要支付多少成本有多種估計，各種結果也相差很大，這為政府決策帶來了困擾。總體而言，目前對農民工市民化成本的估計，大多依靠一些公開資料，缺乏對政府實際支出的實地調研分析，加上不同機構對“農民工市民化”及其成本的定義不同，樣本選擇的不同，成本的內容不同，調研的方法不同，存在差別也是正常。我們這個課題的研究，主要是基于對有一定代表性的四個城市的實際調研，從而進行具體細致的測算。
3 為何不算“農民工對城市的貢獻”
在城鎮化的大趨勢下，不管政府部門推動不推動，這個成本都需要支付，推動得越晚，這個成本越高。現在，一些城市出現的“買賣戶口”的市民化現象，就說明了這一點。
新京報：現在很多人把“農民工市民化的成本”和進城農民工的數量結合起來，會不會讓城市的主政者不愿意承擔這個成本而提高市民化的門檻？
金三林、許召元：需要特別指出的是，我們測算的農民工市民化成本中有不少內容已經隨著我國推進基本公共服務均等化而部分解決了，比如在武漢市，目前外地子女義務教育問題已經基本解決，也就是說農民工已經享受了部分基本公共服務，地方政府已經承擔了相應的支出，所以推進農民工市民化所需要額外增加的成本要低于8萬元。再比如在8萬元的成本中，有3至4萬元是政府對農民工參加養老保險后的補差（即平均來看，農民工領取的養老保險金要高于企業和個人所繳納的總額)，而這部分費用無論是不是推進市民化，按照目前的政策以后政府都是需要承擔的，從嚴格意義上并不能看做是農民工市民化的成本，其他的城市管理費用也是如此，農民工在城市工作，這部分管理費用實際已經發生了。
農民工市民化的成本是一項長期支出的過程，比如測算的低保補差、醫療和養老的補助，很多是逐年發生的，甚至是農民工退休以后才發生的費用，因此平攤到每年的成本并不高，我們的看法，農民工市民化過程主要是遵循自愿、有序和有就業保障的原則，市民化成本本身，只要合理統籌安排，不會成為政府很大的財政負擔。
新京報：不少城市的政府部門或許更看重先期的投入到底有多大。這個如何估算？
金三林、許召元：根據我們的調研，如果不考慮養老保險的遠期支出，則農民工市民化過程中短期支付一次性成本平均為2.4萬元（主要是教育和住房保障，包括新建學校），以及主要用于低保等民政補助和公共管理（含市政建設）的年度支付約560元左右。
由于目前的農民工已經享受部分公共服務，因此農民工市民化所需要增加的支出比上述測算結果更小，這樣農民工市民化的成本并非不可承受，只要積極籌劃，特別是做好未來的風險防范（主要是養老金體系），政府完全有能力進一步加快推動農民工市民化進程，讓農民工也更好地享受到經濟發展的成果。
新京報：從常識來看，農民工成為市民，不但有成本，更要貢獻，他們給城市帶來的“收益”該如何測算？
金三林、許召元：轉移勞動力對流入城市的貢獻是不言而喻的，農民工是促進城市經濟增長的重要因素。調研中不少企業反映，現在企業發展中面臨的最大困難，往往不是資金問題，而是如何招聘到勞動力問題。因此促進農民工市民化，形成一支穩定的工人隊伍，對于促進經濟增長有重要作用，從其他方面看，農民工市民化對于讓農民工共享經濟成長的成果，推動城市建設和拉動消費都舉足輕重。我們此次的調研，是在“促進城鄉統籌發展，加快農民工市民化進程的研究”的課題組下面，整個課題也包含有對農民工貢獻的調研，如每年多增加市民化1000萬人口(700萬農民工加上其撫養人口)可使經濟增長速度提高約1個百分點；而且農民工市民化將促進居民消費和固定資產投資增長,降低經濟增長對出口的依賴程度；可以提高服務業比重，優化經濟結構，促進我國經濟發展方式的轉變。只是沒有單獨列出來。
新京報：測算“農民工市民化的成本”，對政府部門推動城鎮化來說，意義何在？
金三林、許召元：穩步推進農民工市民化，是提高城鎮化質量的中心任務。推進農民工市民化過程中，究竟需要投入多少公共成本，這個成本是否可以承受，是必須回答的重要問題之一。
但是，不少政府部門顧慮很多，因為不知道需要支付多少成本，不知道需要投入多少公共財政，總擔心陷入被動。其實，在城鎮化的大趨勢下，不管政府部門推動不推動，這個成本都需要支付，推動得越晚，這個成本越高。現在，一些城市出現的“買賣戶口”的市民化現象，就說明了這一點。而有了較為具體的成本測算，可以做到心中有數，對于政府推動農民工市民化的發展是重要的研究支撐。
新京報時事訪談員 高明勇
