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2024年11月24日
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2012年9月，萬達集團董事長王健林在美國哈佛大學演講時表示，在過去30年取得經濟奇跡的中國將會繼續高速發展15到20年，而主要的推動力是城鎮化。
兩個月之后，國務院副總理李克強在會見世界銀行行長金墉時表示，中國未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。
承載著政府換屆使命的第十二屆全國人大第一次會議即將召開，以此為契機，一場轟轟烈烈的新型城鎮化戰役即將全面開打。
兵馬未動，糧草先行。新型城鎮化建設所需的龐大資金從何而來？財政投入不足，如何吸引民間資本進入？農民最核心的資源——農村集體土地權屬如何突破，才能使其像資本一樣流動起來……一系列與城鎮化資金籌措有關的話題，勢必成為本次全國兩會關注的焦點。
資金紓困 關鍵在解決土地權屬
在河北石家莊南高營村舊址上，10多棟高樓已經封頂。據介紹，已竣工高樓分兩部分，一部分是開發商對外銷售的商品房，一部分是村民的安置房。
這是知名地產商恒大集團下屬公司與南高營村委會合作的城中村改造。其合作模式是，村委會出土地，恒大出開發資金。
“這一合作模式在全國非常普遍。”中國建設管理與房地產法研究中心執行主任王才亮對《華夏時報》記者表示，因為地方政府財力不足，全國很多地方都采取這樣的合作方式，村集體不依賴政府，通過盤活土地方式，自主完成舊村改造。
不過，這一模式弊端不少。因為土地性質為農村集體用地，開發商要進行房地產開發，需要完成土地屬性變更，這需要當地政府的配合，而開發商通常會遇到障礙。另外，村民在合作過程中，往往處于弱勢，得到的補償較低，屢屢引發集體上訪等社會問題。
更為主要的是，在這類合作中，政府一般會要求開發商承擔醫院、學校等公共配套及基礎設施的建設責任，開發商為了項目而無奈接受。表面上看，建設成本由開發商承擔，事實上，最終都會轉嫁到其房價上，造成房價高企。
王才亮說，廣州50多個城中村的改造采取的都是這種模式，導致當地房價畸高，如廣州天河區的珠江新城商品房價格，每平米竟然高達10多萬元。
“這一做法應予修正。但談何容易？問題癥結在于，政府財力有限。”王才亮表示，據一些專家測算，未來10年，中國的城鎮化需要40萬億的資金。如此龐大的資金光靠財政投入顯然不可能。
中國金融智庫研究員楊國英表示，前些年的造城運動，財政投資刺激大，規模擴張快。但事實上，財政資金只是其中較小的一塊，主要用于基礎設施建設，更多的錢來自賣地收入。
“很多人批評土地財政，但我認為，政府賣地行為要一分為二，不能完全否定。”楊國英說，過去20年中國經濟社會全面快速發展，土地收入功不可沒。雖然在征地過程中存在強拆、農民補償低、補償款被截留等問題，但主導方向是對的。隨著法制化建設向前推進，未來非自主性的、強迫性拆遷將不斷減少，政府與民爭利的狀況會得到扭轉。
他認為，當前最急迫需要解決的，是農村集體用地所有權問題。“要修改法律，讓農民對土地擁有所有權。”
著名經濟學家茅于軾曾多次表示，中國的農民問題之所以難以解決，最重要的原因就是沒有抓住根本，即農村土地的所有權。
王才亮也表示，因為農民沒有農村集體土地所有權，所以無法享受到市場價的補償。土地入市后的增值部分大多被開發商和政府獲取，這種不公引發了大量的糾紛，應予改變。當前雖然允許土地流轉，但僅限于使用權，且不能抵押融資。
王才亮表示，有報道指“土地制度改革將向同地同價方向邁進”，倘如此，農民的土地轉讓收益將會大幅增加，其購買商品房能力及日常生活消費能力得以提高，這些收入將幫助農民在城鎮中創業營生，成為農民市民化的啟動資金。而農民土地進入市場，換來工商資金，促進工業化和第三產業的發展，又能解決進入城鎮的農民就業問題。
受訪專家一致認為，解決農民的土地所有權，相當于撬開了城鎮化建設資金的大門。一旦農地像商品一樣自由流通，中國的城鎮化將產生巨大飛躍。
銀行融資恐推高風險
對于這場被認為新一屆政府最重要工作的新型城鎮化戰役，承擔重大使命的銀行類金融機構早已提前行動。
據報道，銀監會發文要求銀行業機構創新小城鎮系列信貸產品，設計符合小城鎮建設的金融服務產品，更好地發揮信貸資金對城鎮化建設的助力作用。據了解，已有多家銀行正在積極籌備與城鎮化建設相關的信貸產品，包括基礎設施和產業園區建設等相關融資配套。
國開行董事長陳元在2012年國開行年度工作會上明確表示，今年國開行要將一半以上的新增貸款投向城鎮化及配套建設，為實體經濟發展提供有效的融資支持。農業銀行和交通銀行也表示，今年將創新金融服務和融資產品，支持城鎮化發展。
基本面暖風吹拂。相對于商品房項目貸款難，一些參與城鎮化建設的地產商已經感覺到，涉及城鎮化建設的貸款審批顯得很容易。
多則公開報道印證了上述說法：工行江蘇分行近日與南京江寧區簽約，該行今后兩年將提供超過100億元的授信額度，注入江寧的城鎮化建設；新疆喀什霍爾果斯經濟開發區獲得多家銀行授信總額達600億元，重點支持基礎設施建設、新農村建設等領域。
“銀行類金融機構將在籌措城鎮化建設資金外承擔重要責任，不過，有關部門應特別重視風險。”楊國英表示，他注意到一個現象，各地城市商業銀行成為政府搞城鎮化的“錢袋子”，他對此表示擔憂。
楊國英的擔憂來自一則報道：2010年底才掛牌成立的蘭州新區，已累計從蘭州銀行借貸千余億元，而截至2012年末，蘭州銀行資產規模才剛剛突破千億元，為1000.62億元。
“城商行作為區域性商業銀行，聚焦當地信貸需求，為地方經濟發展提供助力，本無可厚非，但并不等于將信貸資源過于向‘城市開發’傾斜，而應嚴格風控。”楊國英建議。
事實上，在城商行大股東大都由地方國資掌控的格局之下，城商行的信貸結構，必然過于遷就地方政府主導的城市開發——城商行難以擺脫地方行政權力的牽制。
2008年美國爆發次貸危機后，我國推出了大規模的投資刺激措施。在行政主導之下，各地城商行與大型銀行一起發放了大量地方融資平臺貸款。而2010年，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，大型銀行大幅收縮地方融資平臺貸款，而城商行在地方政府要求下，反而加大了對地方融資平臺的貸款，導致不良貸款率大幅攀升。
楊國英認為，要改變上述狀況，應通過體制改革，放寬對民間資本入股銀行的比例限制，甚至允許民資控股，通過股本結構改變運營機制，讓城商行擺脫地方政府牽制，改以市場化為導向配置信貸資源。
吸引民資的優惠政策有望大量推出
“城鎮化發展不能靠賣地，我認為資本市場大可利用。”經濟學家厲以寧表示，大量公用事業，如水、電、氣、暖，公共交通、城市環境綠化，所需資金都可從資本市場籌措。而某些發達國家的經驗可資借鑒，即設立公共投資基金，吸收金融機構投資者，然后發行債券，向民間集資。
中央財經大學研究員宏皓指出，城鎮化需要大量投資，而中央和地方政府應盡快在公共服務等領域明確建設標準、降低準入門檻，讓更多民間資本和外資進入，形成多元投資主體。
湖北省孝感市某鄉鎮鎮長接受本報記者采訪時表示，當前鄉鎮面臨的普遍問題是，財稅收入只能保障政府基本運行，并無足夠的財力搞新型城鎮化，民間投資已成為城鎮化的主要資金來源，主要投向鄉鎮的給排水、污水處理、水利建設等項目。
據介紹，通行的做法是采取BT模式，即由民間資本投資非經營性基礎設施建設，政府再以土地或其他方式給予回報，俗稱借雞生蛋。“政府引導，市場化運作，這是我們的做法。”該鎮長說。
楊國英則強調，吸引民間資本參與城鎮化建設的前提，是讓民間資本能得到合理回報。他表示相信中央部署城鎮化工作過程中，將會有一系列政策出臺，包括財政補貼、稅收減免、信貸擔保等措施。
在學者們看來，雖然國務院先后出臺兩個“36條”，鼓勵民間資本進入電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，但一直存在“透明天花板”現象，而這一問題有望在全面推進城鎮化建設過程中得以突破。原因在于，在保障房建設及其他投資的背景下，地方政府財力吃緊，甚至債臺高筑，城鎮化無疑為民資提供巨大施展空間。
數據顯示，因為地方缺錢，2012年城投債發行量呈現井噴態勢，全年累計6368億元，同比增加380.6億元，增幅148%。
高企的債務會壓縮地方政府的城鎮化融資空間，民間資本將更受倚重，政府可能會放開城鎮化中部分基建設施、公共事業的權益，這是民間資本實現突圍的重要契機。
“財政還得投！應協調中央和地方的稅收分成，增加地方財力。”王才亮表示，城鎮化將農民變成市民，政府需要很多投入，以保障農民進城享受與市民一樣的待遇，如社保、教育、醫療等。從這個意義上講，城鎮化是有條件的，包括工業經濟和第三產業應發展到一定水平。具體來說，要考慮建成的房子是否好賣、企業是否愿意進駐、市民有無就業機會等。
“要水到渠成，不能脫離發展實際搞城鎮化。”對于全國多地出現的“鬼城”現象，王才亮說，一些地方政府對政績考慮過多，盲目推動城鎮化，結果工業園區招不到商，企業少，無法解決就業問題，市民收入低，房子賣不出去，入住人數稀少，“鬼城”就出現了。
