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2024年11月24日
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盡管理論上“人地掛鉤”政策能破解城鎮(zhèn)化過程中的“人、地、錢”矛盾，即人難進城、地難流轉(zhuǎn)、錢難籌措，但是它的實施過程也更加復(fù)雜，也更需要各方面的政策配合。因此，該政策初期應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件較好、政府管理水平較高且具有較多農(nóng)民工市民化條件的地區(qū)進行試點，而不能急于求成，否則政策的效果仍難以達到預(yù)期。
近日，據(jù)媒體報道，《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》(下稱《規(guī)劃》)已經(jīng)編制完成。該規(guī)劃指出，將在擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點經(jīng)驗范圍的基礎(chǔ)上，探索實行“人地掛鉤”的政策。我們認為，這是化解當前土地“城鎮(zhèn)化”發(fā)展過快，提高土地高效使用的重大土地制度改革，也必將更有利于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
土地增減掛鉤政策期待優(yōu)化
現(xiàn)有的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策始于2004年。當時，為抑制地方政府借用城鄉(xiāng)土地雙軌制帶來的“紅利”瘋狂地進行低成本城鎮(zhèn)土地擴張，保護日益珍貴的耕地資源，如2003年全國各地規(guī)劃的開發(fā)區(qū)面積達到了當年全部城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的5倍，中央出臺了關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定，提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策以希望用復(fù)墾的耕地面積作為硬性指標來制約城鎮(zhèn)建設(shè)用地的無序擴張。
隨后，這個政策逐漸在全國得到推廣：2004年2006年，國土部確定了首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點省份，2008年底、2009年國土部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點，而在受到各級地方政府的熱烈擁護后，目前已在更多的地區(qū)推廣。
該政策雖然一定程度上產(chǎn)生了積極的作用。如它解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張，減少了過去粗放、無效率使用的大量農(nóng)村集體建設(shè)用地，提高了土地使用效率，而在不同建設(shè)用地增減過程中，耕地面積得到了保護，如2004-2011年，我國耕地面積基本保持在18.3億畝，但是也存在諸多問題。如城鎮(zhèn)建設(shè)占用的多是土壤肥力高的優(yōu)質(zhì)耕地，但通過整理農(nóng)村建設(shè)用地補充的耕地多是土壤條件較差的劣質(zhì)耕地；地方上受土地增值利益巨大的誘惑，普遍以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為導向，這就導致地方為減少農(nóng)村建設(shè)用地而不顧政策設(shè)定的多種約束條件，在拆舊區(qū)過程中不講程序，濫用土地征收權(quán)，這樣不僅農(nóng)民的權(quán)益沒能得到保障，強拆等農(nóng)民被上樓現(xiàn)象屢屢發(fā)生，而且土地被違規(guī)征用的問題依然沒有根本解決，由此導致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化超前于戶籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現(xiàn)象仍沒有改變，如2004-2011年，我國城市建成區(qū)總規(guī)模擴大了43%，但是同期城鎮(zhèn)人口大約僅增加了27%，戶籍人口僅增加20%。為此，國務(wù)院多次要求地方嚴禁以土地整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等，但仍難以根本制止這些現(xiàn)象的發(fā)生。因此在當前我國仍需要加快城鎮(zhèn)化擴大內(nèi)需之際，有必要進一步對原有的土地增減掛鉤政策進行優(yōu)化。
“人地掛鉤”新政破解城鎮(zhèn)化困局
“人地掛鉤”的政策也就開始逐漸走進管理層的視野，如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》就首次提出了“推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點工作”，浮現(xiàn)了人地掛鉤的政策雛形；2010年12月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》又一次提出并完善了人地掛鉤政策概念；2011年9月，《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》正式將人地掛鉤先行先試任務(wù)“落戶”中原。
具體來說，雖然它和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度一樣，其政策理念都是通過空間位置的置換，將建設(shè)用地挪到城鎮(zhèn)周邊，同時確保耕地面積總量不減少，保障糧食安全，但在實際操作過程中，由于它更多考慮了“人”的因素，還是與后者有較多的不同，也就更能反映城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)。
舉例來說，它的基本操作方式如下：農(nóng)民來到城市工作，在當?shù)芈鋺舻玫酵咨瓢仓煤螅r(nóng)村的那一塊宅基地、耕地可以“騰出來”，復(fù)耕或者變成建設(shè)用地，這樣他所居住的城市也就獲得了建設(shè)用地指標資格，該城市也就可以通過購買這些建設(shè)用地指標得到擴張。
由此可見，人地掛鉤政策從制度層面破解了當前城鎮(zhèn)化過程中“要地不要人”的弊端，從以下多個方面都可以促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。如人地掛鉤政策比城鄉(xiāng)土地增減政策更靈活，土地增減及建設(shè)土地指標的轉(zhuǎn)讓可以突破跨區(qū)域，且指標的數(shù)量不會受到更多行政性限制，這意味著中心區(qū)城市能獲得更多周邊區(qū)域縣市的建設(shè)指標，區(qū)域內(nèi)的土地資源也就能得到更高效和市場化的配置，一個以中心城市為核心的集約高效的城市群也就有望形成；人地掛鉤政策通過將建設(shè)用地指標使用與吸納農(nóng)村人口定居掛鉤，以此鼓勵城市接納農(nóng)村人口，這就使得各地更有動力將農(nóng)民及流動人口轉(zhuǎn)為市民，從而有利于城鎮(zhèn)化過程中的人口集聚，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的同步；由于指標轉(zhuǎn)出地可以通過出售指標分享轉(zhuǎn)入地土地的級差地租，它們也更有動力加快農(nóng)地建設(shè)整治及復(fù)耕，人口轉(zhuǎn)移速度也會加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效益也會進一步放大，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就能同步發(fā)展；由于“地隨人走”，那些能安置較多新市民的城市，也就能獲得更多的城市化用地指標，城市規(guī)模發(fā)展也就越大，也越能積聚更多的人口和土地資源，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)也就更加明顯，城鎮(zhèn)化也就能與工業(yè)化更好地互動。
人地掛鉤政策應(yīng)穩(wěn)步推進
盡管理論上“人地掛鉤”政策能破解城鎮(zhèn)化過程中的“人、地、錢”矛盾，即人難進城、地難流轉(zhuǎn)、錢難籌措，但是它的實施過程也更加復(fù)雜，也更需要各方面的政策配合。
第一，每年主要人口轉(zhuǎn)入地區(qū)要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，需要做出轉(zhuǎn)入多少人、安置多少人、產(chǎn)業(yè)用地及用人安排，而人口轉(zhuǎn)出地區(qū)則要做出每年轉(zhuǎn)走多少人，多少農(nóng)地需要整治，擬出售多少建地指標等安排，且這些規(guī)劃都必須緊密銜接，才能確保人地掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，與農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)等專項規(guī)劃相銜接，順利地引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。這顯然對于政府部門的綜合(行情專區(qū))規(guī)劃能力無疑是一大挑戰(zhàn)，客觀上也要求政府職能部門運作更統(tǒng)一、高效。
第二，“人地掛鉤”政策必須把維護廣大農(nóng)民權(quán)益放在首位。在目前地方GDP考核機制下，各地對于獲取城鄉(xiāng)土地增減掛鉤所得的資本收益仍有較大的利益沖動，若過于強調(diào)人地掛鉤政策推進進度，而不對地方解決農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市人口之后的安居、就業(yè)、發(fā)展、子女教育、社會保障等等一系列民生問題進行更為嚴格的約束，他們?nèi)杂锌赡堋敖柚睘檗r(nóng)民辦戶籍而爭取換得更多的土地指標，而忽略為進城后的農(nóng)民提供住房、就業(yè)及公共服務(wù)等。這正如現(xiàn)有的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策雖然也規(guī)定了諸多保護農(nóng)民權(quán)益的措施，但由于對地方完成土地增減掛鉤后的農(nóng)民權(quán)益保護并沒有足夠的約束力，農(nóng)民的權(quán)益依然難以得到保護。
當然，最根本的措施還是要賦予農(nóng)民個人權(quán)益維護的手段和工具，如類似重慶的地票制度：農(nóng)村居民都可以獲得城市化地票，它的額度相當于其目前所擁有的建設(shè)用地額度，只要農(nóng)民所在居住地進入耕地復(fù)墾程序，經(jīng)過驗收合格后，此額度的地票就可以隨同本人在決定落戶的城鎮(zhèn)進入地票交易平臺，而所獲得的資金收益也將可以轉(zhuǎn)為城市政府所提供的公共服務(wù)和民生補助，與此同時，當?shù)匾苍黾恿讼喈斢诘仄鳖~度的建設(shè)用地量。
因此，“人地掛鉤”政策的推廣也需要穩(wěn)步推進的一個過程，初期應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件較好、政府管理水平較高且具有較多農(nóng)民工市民化條件的地區(qū)進行試點，而不能急于求成，否則政策的效果仍難以達到預(yù)期。
