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2024年11月24日
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2012年11月份中共十八大召開，國家領導人完成換屆，到2013年“兩會”后，政府將正式完成更替，新一屆領導層將全面走上前臺。對于經濟和社會發(fā)展，每一屆領導層的執(zhí)政思路既會強調一脈相承，也會突出自己的特色。目前來看，城鎮(zhèn)化將成為新一屆領導層的“重頭戲”，成為中國未來發(fā)展的一條主線。而新型城鎮(zhèn)化必將有別于以往的城鎮(zhèn)化之路。
一、中國以往城鎮(zhèn)化存在“重量不重質”的問題
事實上，反映人口由農村向城市的集中化過程的國際通用詞匯是“城市化”，而非“城鎮(zhèn)化”。“城鎮(zhèn)化”是我國官方的通常用詞。從詞義上看，城鎮(zhèn)化既包含了“城市”又包含了“鎮(zhèn)”，涵義比城市化更廣，充分體現(xiàn)了我國特色。我國《城市規(guī)劃法》明確規(guī)定城市是包含建制鎮(zhèn)的，而且我國設市的標準相對一些西方國家要高，因此在一般意義上，城市化與城鎮(zhèn)化的內涵是一致的。城鎮(zhèn)化包括城市化，同時突出了中小城市與中心鎮(zhèn)的地位。
改革開放以來的30多年，我國經歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。城鎮(zhèn)化率(即城鎮(zhèn)人口占總人口的比率)是反映城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的關鍵指標。1978年中國城鎮(zhèn)化率為17.92%，2011年上升到51.27%，年均提高近1個百分點。雖然城鎮(zhèn)化水平提升速度很快，但城鎮(zhèn)化的質量遠未與城鎮(zhèn)化規(guī)模相匹配。由于以往的城鎮(zhèn)化“重量不重質”，這一粗放式發(fā)展存在諸多問題。
1.農民未能成為市民的“半城市化”
目前我國常住人口的城鎮(zhèn)化居民相當一部分并沒有成為真正的市民，城鎮(zhèn)化存在“虛高”現(xiàn)象。很多農民工雖然生活、工作在城鎮(zhèn)，但并沒有在城鎮(zhèn)落戶，也沒有享受到城鎮(zhèn)居民同等的公共服務和社會保障，還不能算是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。若按戶籍人口計算，2011年真實意義上的戶籍城鎮(zhèn)化率僅為34.7%左右，而按照城鎮(zhèn)人口占總人口比例計算的2011年城鎮(zhèn)化率為51.27%，統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率比實際城鎮(zhèn)化率要“虛高”16.57個百分點。
城市化的完整的含義應該是農業(yè)人口轉為非農人口以讓進城就業(yè)的農民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不應該是身份上屬于農民，職業(yè)上屬于工人，也不應該是地域上屬于城鎮(zhèn)、職業(yè)上還是農民，更不應該是大規(guī)模、長期化、一代接一代地流動就業(yè)。在中國，農民工(及其家庭)只是“半城市化”。“半城市化”描述農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態(tài)，其表現(xiàn)為，農民已經離開鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。“半城市化”的根源在于我國現(xiàn)行的戶籍制度以及與戶籍相捆綁的一系列社會福利和公共服務安排。
2.土地城市化快于人口城市化的“偽城市化”
城市化的過程是部分農村土地變成城市用地的過程，更是農民轉變?yōu)槭忻竦倪^程。城市化的真正標志是進城農民有充分的就業(yè)和完全的市民權益。為了保證城市開發(fā)效率和資源環(huán)境保護效果，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度應該基本相當，國際社會公認的標準是在1到1.12之間。從目前我國城市發(fā)展情況來看，土地城鎮(zhèn)化的速度遠遠超過了人口城鎮(zhèn)化的速度。1990-2000年的20年間，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000-2010年的10年間，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。2000-2010年，城市建設用地擴張了83%，但同期包括農民工在內的城鎮(zhèn)人口僅增長45%。
在現(xiàn)行土地制度之下，農村土地進入市場為城市政府提供了巨大的獲利空間，衍生出“土地財政”。同時，快速的工業(yè)化和城市化進程又為土地從農業(yè)用途向非農業(yè)用途、從低收益用途向高收益用途的流轉帶來巨大的需求。地方政府的積極推動與旺盛的需求相結合，出現(xiàn)土地城市化“大躍進”的趨向。一方面，農民被征地的過程中，存在農民“被自愿”、“被動城市化”的現(xiàn)象。另一方面，農民獲得的土地補償標準往往與土地市場價格脫節(jié)，且補償還無法與國家賦予農民的長期且有保障的使用權、收益權和轉讓權對等。進城落戶的農民退出土地后，失去了擁有土地所帶來的一系列保障功能，卻又無法享受到與城市居民同等的社會保障待遇，其中不少人被稱為“三無農民”。
3.發(fā)展不均衡的城鎮(zhèn)化
我國的城鎮(zhèn)化存在發(fā)展不均衡的問題。具體體現(xiàn)在：一是城鎮(zhèn)化過度依賴超級城市、特大城市而不是大都市圈，人口過度集中于特大城市。由于大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂擁而至。例如農民工總量的65.4%集中在東部地區(qū)，其中外出農民工的64.7%集中在地級市以上城市。部分大城市(特別是特大城市)功能過度集中于中心區(qū)，釀成不同程度的人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等“大城市病”。二是小城市和中心鎮(zhèn)規(guī)模擴大，但留不住人。由于多數(shù)小城市和中心鎮(zhèn)缺乏規(guī)模較大的支柱產業(yè)，基礎設施落后，公共服務缺乏，這些地方缺乏吸引力，也就留不住人。目前，1.9萬多個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當多的鎮(zhèn)不足5000人。三是城鎮(zhèn)化的地區(qū)間發(fā)展不平衡。在東部沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平普遍較高，尤其是環(huán)渤海地帶、長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)更為突出。在中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相對緩慢，城鎮(zhèn)數(shù)量較少，規(guī)模較小，城鎮(zhèn)化水平較低。2010年，中國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均達到60%，而中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均只有45%和41%。
4.房地產化的城鎮(zhèn)化
1998年我國實行住房制度改革使住宅建設成為新的經濟增長點和消費熱點。房地產業(yè)的持續(xù)投入和高速增長極大拉動了城鎮(zhèn)化進程。地方政府與房地產企業(yè)的雙贏互動發(fā)展是本輪城鎮(zhèn)化過程中的一個顯著特征。這一特征在推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，也弱化了城鎮(zhèn)化發(fā)展的產業(yè)動力。目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的房地產依賴現(xiàn)象仍非常明顯，城市經濟房地產化現(xiàn)象在有些地區(qū)非常嚴重。單純依賴房地產業(yè)支撐經濟增長，忽視其他產業(yè)培育與壯大，造成產業(yè)發(fā)展的“空心化”，是許多城市發(fā)展所面臨的現(xiàn)實問題。而城市經濟的房地產化不僅直接影響到了城市經濟發(fā)展的可持續(xù)性，也更容易形成政府與開發(fā)商的利益同盟，引發(fā)一系列涉及拆遷、征地的群體性事件。此外，過高的房價還抬高了城市的生存成本，對潛在進入人口形成壁壘、企業(yè)利潤形成擠出、對資本聚集速度形成掣肘，對城鎮(zhèn)化有明顯的反向抑制作用。
5.城鎮(zhèn)發(fā)展中普遍存在高消耗和高污染問題
在快速城鎮(zhèn)化過程中，消耗了較多的土地等資源，破壞了生態(tài)環(huán)境。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，我國90%的城市地下水不同程度地遭受到有機和無機有毒有害污染物的污染。城鎮(zhèn)化率每上升1個百分點，會導致工業(yè)廢氣排放增加超過1個百分點。60%以上的大中城市陷入垃圾包圍之中，縣城垃圾的處理問題也日益突出。
二、“新型城鎮(zhèn)化”的提出及其與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別
1.傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式難以為繼，“新型城鎮(zhèn)化”應運而生
我國城鎮(zhèn)化率快速提升主要是強力低成本推進的結果。這種低成本主要體現(xiàn)在土地的低成本、勞動力的低成本以及基礎設施和公用事業(yè)大量的欠賬，另外相當一部分人員的社會保障殘缺不全，同時全民基本公共服務能力的提升速度明顯低于城市的擴張速度。目前，城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部條件和內在動力正在發(fā)生深刻變化，隨著農民生活水平和文化素質的提高、劉易斯拐點接近、人口紅利減消，主要依靠大規(guī)模農村剩余勞動力廉價供給來推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式越來越難以持續(xù)；隨著資源環(huán)境瓶頸制約的加劇，主要依靠粗放式的消耗土地資源推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式越來越難以持續(xù)；隨著新老城市居民公共服務差距造成的矛盾日益突出，而主要依靠不健全的、非均等的公共服務來推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式越來越難以持續(xù)。
傳統(tǒng)的“低成本擴張”的城鎮(zhèn)化模式難以持續(xù)，城鎮(zhèn)化已到了必須轉型的階段，未來要開展“新型城鎮(zhèn)化”。十八大報告明確提出，“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路”。新型城鎮(zhèn)化改革方案已進入決策層視野。實際上，“新型城鎮(zhèn)化”早在2007年就已在學術界被廣泛討論，它試圖與過去只重規(guī)模擴張、不重質量的城鎮(zhèn)化相區(qū)別，并與中共十六大報告提出的“新型工業(yè)化”概念相呼應。到2010年，這一概念被各級政府普遍接受，并在政策文件中開始被運用。
2.“新型城鎮(zhèn)化”新在何處？
與以往的城鎮(zhèn)化道路相比，新型城鎮(zhèn)化“新”在何處？據(jù)媒體報道，全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案已經基本成型，擬定了新型城鎮(zhèn)化的六大指導原則：一是體現(xiàn)以人為本的理念，著力提高人口城鎮(zhèn)化水平，降低城鎮(zhèn)準入門檻。二是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化緊密結合，以工促農、以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展。三是合理調整優(yōu)化城市群格局，促進人口分布、經濟布局與資源環(huán)境相協(xié)調。四是以大帶小，把大中城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)接起來共同發(fā)展。五是集約高效，合理控制建設用地規(guī)模，合理設置城鎮(zhèn)建設標準。六是完善城鎮(zhèn)的功能，改善人居環(huán)境、基礎設施和公共服務。六大指導原則將使新型城鎮(zhèn)化有著與以往城鎮(zhèn)化不同的外延和內涵。
從以往城鎮(zhèn)化模式所存在的主要問題與新型城鎮(zhèn)化的指導原則來看，未來的新型城鎮(zhèn)化將突出四個方面的轉變：一是由速度型向質量型轉變。城鎮(zhèn)化由單純追求速度向著力提升質量轉變，全面提高城鎮(zhèn)化的質量。二是由半城市化、偽城市化向全面的城市化轉變。核心問題是著力解決農民市民化和從土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化“轉軌”。三是由粗放型向內涵型城鎮(zhèn)化轉型。過去城鎮(zhèn)化發(fā)展存在高增長、高排放、高消耗粗放型的發(fā)展模式，未來城市發(fā)展將向低消耗、低排放、高效率的方向轉變。四是由大城市與中小城鎮(zhèn)和地區(qū)間的不均衡向“以大帶小，彼此協(xié)調”、“中西部地區(qū)重點推進”的均衡發(fā)展轉變。
三、“新型城鎮(zhèn)化”推進面臨的主要難題
“資金、產業(yè)支撐、制度障礙、行政區(qū)劃”是推進新型城鎮(zhèn)化面臨的最大障礙也是最為核心的四大難題。
首先，推進城鎮(zhèn)化所需資金從何而來？中國社會科學院《中國城市發(fā)展報告(2012)》指出，如果未來城鎮(zhèn)化以每年0.8-1.0個百分點的速度推進，到2020年前后我國城鎮(zhèn)化率將超過60%。據(jù)此估計，未來全國將有4億-5億農民需要在就業(yè)、住房、社會保障、生活等方面全面實現(xiàn)市民化，若以人均10萬元的農民工市民化成本進行推算，僅此一項，就至少需要40萬億-50萬億元的巨額資金，城市基礎設施建設也將面臨巨大考驗。在城鎮(zhèn)化過程中，無論是農民工市民化成本還是基礎設施建設，都需要巨量資金投入，而與此相對的，則是地方政府財政收入減少、銀行借貸困難以及債務到期的幾重難關。
其次，中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展如何解決產業(yè)支撐問題。城鎮(zhèn)化的前提就是產業(yè)做支撐，沒有產業(yè)支撐，人聚集起來之后又得離開。沒有產業(yè)支撐或工業(yè)化的城鎮(zhèn)化必定是空心的、畸形的、不可持續(xù)的。如何解決中西部地區(qū)的產業(yè)支撐問題是新型城鎮(zhèn)化成敗的關鍵因素。因為受益于改革開放以來這一輪工業(yè)化，東南沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化已經基本完成，所謂新型城鎮(zhèn)化主要是針對中西部內陸地區(qū)，與中西部內陸地區(qū)的開發(fā)開放命題是重合的，但這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化所面臨的產業(yè)轉移形勢已經無法復制當年。產業(yè)支撐從何而來？又如何帶動這一地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展？
第三，如何破解制度與體制障礙。現(xiàn)行戶籍制度與土地制度是制約未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩項主要障礙。現(xiàn)行的戶籍制度造成了傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)二元結構，又產生了在城鎮(zhèn)化進程中的原居民和新居民，也就是農民工之間新的二元結構。現(xiàn)行土地制度(尤其是農村土地制度)則不利于農民權益的保障。
第四，城鎮(zhèn)化還涉及行政區(qū)劃問題。在廣東、浙江、江蘇，很多小城鎮(zhèn)的規(guī)模已經達到甚至超過了小城市和中等城市，但是按照行政等級只是鎮(zhèn)的建制。如果允許農民工進城，就涉及是否要通過機構改革來解決公共服務問題，是否要增加人員編制，是否要按照人口規(guī)模和經濟實力來設市等問題。如果這些小城鎮(zhèn)被設為市，還涉及上級政府的利益格局重新劃分。
四、城鎮(zhèn)化將進入“速減質增”的轉型發(fā)展新階段
目前，我國城鎮(zhèn)化率不僅遠低于發(fā)達國家，而且遠低于大部分新興市場國家，真實意義上的戶籍城鎮(zhèn)化率則更低。按照城市化的發(fā)展規(guī)律，城市化率在30%-70%的區(qū)間是快速發(fā)展階段，我國仍處于這個階段。雖然未來城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展時期，但已經由加速階段轉變?yōu)闇p速階段。“九五”時期，城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.44個百分點，“十五”時期，城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.35個百分點，到“十一五”城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.9個百分點。“十二五”規(guī)劃綱要提出“城鎮(zhèn)化率提高4個百分點”，這就意味著“十二五”期間城市化率年均提高0.8個百分點。以上的變化可以看出城鎮(zhèn)化速度在減速。未來城鎮(zhèn)化將維持平穩(wěn)、快速、推進的態(tài)勢，但是城鎮(zhèn)化率每年提高的速度會有所減慢。總體來看，今后一二十年城鎮(zhèn)化仍將快速推進，但速度可能比過去要慢些，但發(fā)展質量將得以提升。
2011年我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，城市常住人口首次超過農村人口，我國進入了城市社會。2011年是社會結構發(fā)生本質變化的時點。今后城鎮(zhèn)化實現(xiàn)轉型發(fā)展的條件基本成熟，低成本推進的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式要向落實基本公共服務的質量型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉變。推動農民工融入城市是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點內容，戶籍、土地等關鍵領域的制度改革則是新型城鎮(zhèn)化能否成功推動的關鍵。
作者系國家信息中心經濟預測部
