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2024年11月24日
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在當(dāng)代中國，社會(huì)轉(zhuǎn)型在多數(shù)情況下是依靠持續(xù)的公共政策創(chuàng)新來推動(dòng)的。而政策創(chuàng)新的動(dòng)力除了政府自我改革的需求外，在很大程度上更來自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的壓力。過去30多年，許多市場(chǎng)化方向的經(jīng)濟(jì)改革都給政治領(lǐng)域的政策創(chuàng)新帶來了明顯的動(dòng)力和成就。但隨著近期市場(chǎng)化改革遭遇利益分配方面的障礙，中國公共政策創(chuàng)新的動(dòng)力也明顯不足。過去幾年，能夠稱得上是大手筆的體制改革舉措屈指可數(shù)。而中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型也于無形中陷入一個(gè)怪圈：社會(huì)轉(zhuǎn)型停滯不前使得越來越多的人、包括中央政府都在呼吁政策創(chuàng)新；但問題是：政策創(chuàng)新又不可能憑空而來，沒有經(jīng)濟(jì)層面和社會(huì)層面的合適環(huán)境和充足動(dòng)力，所謂政策創(chuàng)新也只能浮于表面，不可能有真正的創(chuàng)新。由此，社會(huì)轉(zhuǎn)型和政策創(chuàng)新都有陷于停滯的風(fēng)險(xiǎn)。
但在2011年，在政治和經(jīng)濟(jì)層面都無法給政策創(chuàng)新提供充足動(dòng)力的情況下，社會(huì)層面所發(fā)生的一系列積極變化似乎有希望打破政策創(chuàng)新問題上的死結(jié)。從年初的壹基金、麥田基金在深圳順利注冊(cè)，鄧飛的“免費(fèi)午餐”計(jì)劃推動(dòng)全國性的中小學(xué)生營養(yǎng)保障政策出臺(tái)，到最近廣東省出臺(tái)更為寬松的社會(huì)組織登記規(guī)章，推動(dòng)更多的政府購買服務(wù)，整個(gè)2011年似乎就是一個(gè)由公益創(chuàng)新推動(dòng)政策創(chuàng)新的年份。而擬議中的《廣東慈善條例》的制定更是放手交給學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和N G O去設(shè)計(jì)。這個(gè)貌似熱鬧的過程中的問題在于：為什么推動(dòng)政策創(chuàng)新和社會(huì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力會(huì)在公益領(lǐng)域、特別是南方的公益領(lǐng)域出現(xiàn)呢？一個(gè)可能的重要原因是：公益領(lǐng)域?qū)嶋H上通過公益創(chuàng)新活動(dòng)，在展現(xiàn)社會(huì)需求和壓力的同時(shí)，也避開了影響政策創(chuàng)新的諸多直接阻礙性因素。
在中國，政策創(chuàng)新的動(dòng)力之所以不足，是由三個(gè)直接障礙所決定的。一是公共政策創(chuàng)新活動(dòng)是有邊界的，即必須以維護(hù)和鞏固社會(huì)基本形態(tài)和根本制度為目標(biāo)，不能突破意識(shí)形態(tài)限制。而諸多的政策創(chuàng)新嘗試在無法找到適合的政策邊界的情況下，只好退回原位不敢革新。此種情況下，政策創(chuàng)新如同被戴上了枷鎖。二是政策制定過程本身的相對(duì)封閉性。無論是立法前的調(diào)研，立法過程中的各部門協(xié)調(diào)，還是立法后的監(jiān)督執(zhí)行，基本上是在政府部門中進(jìn)行的，公眾參與的機(jī)會(huì)非常少。而政府部門的反應(yīng)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化來說總會(huì)是慢一拍的。三是社會(huì)的利益分化已經(jīng)形成，政策創(chuàng)新對(duì)不同利益主體可能造成不同的影響，從而產(chǎn)生對(duì)政策創(chuàng)新的不同反應(yīng)和態(tài)度。例如：改革的過程中壟斷性既得利益集團(tuán)的存在就導(dǎo)致中央政府對(duì)國有企業(yè)的諸多調(diào)控難以進(jìn)行；而地方性利益集團(tuán)的存在又導(dǎo)致中央的房價(jià)調(diào)控政策招致諸多反對(duì)。
此三個(gè)障礙對(duì)于一個(gè)國家的政府政策創(chuàng)新來說，不能不說是致命的。但在中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型無法在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得充足動(dòng)力的時(shí)刻，由公益創(chuàng)新所推動(dòng)的政策創(chuàng)新似乎可以成為突圍的路徑。在實(shí)踐中，公益領(lǐng)域的創(chuàng)新從打破第二個(gè)障礙入手、繞開第一和第三個(gè)障礙，從而達(dá)到了制度變革的目的。所謂打破第二個(gè)障礙，指的是在廣東這樣的民間社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)、地方政府相對(duì)開放的地區(qū)，地方政府和民間社會(huì)有著合作解決社會(huì)問題的傳統(tǒng)，特別是在無關(guān)意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益的領(lǐng)域，地方政府也樂于讓民間力量參與到政策制定的過程中，而民間力量自己也具備此種能力。最典型的事例就是《廣東慈善條例》的制定，從起草、制定到倡導(dǎo)，來自大學(xué)學(xué)者、獨(dú)立研究力量、民間N G O、媒體都有充分的參與，從而打破了政策制定過程本身的封閉性。同時(shí)，公益領(lǐng)域的創(chuàng)新與社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)維護(hù)社會(huì)公平正義的傾向是一致的，且不具備意識(shí)形態(tài)方面的挑戰(zhàn)性；而公益領(lǐng)域創(chuàng)新對(duì)利益分配產(chǎn)生的影響也是積極的，其所影響到的利益集團(tuán)也是在既得利益集團(tuán)中處于邊緣的地位。在此種大勢(shì)下，再加上公益創(chuàng)新所產(chǎn)生的道德感召力使得其積累了巨大的政治正確性和輿論的力量，導(dǎo)致政策不得不因應(yīng)社會(huì)的需求而做適當(dāng)?shù)母母锖蛣?chuàng)新。
目前看來，中國的公益創(chuàng)新雖然取得了廣東省公募權(quán)放開，注冊(cè)程序突破以及政府購買服務(wù)等成就，但基本的法治環(huán)境并未得到根本的改善。如國內(nèi)關(guān)于公益事業(yè)的法律文件中，只有《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《紅十字會(huì)法》《收養(yǎng)法》等少數(shù)幾部是法律，且對(duì)公益事業(yè)設(shè)置了諸多門檻，其余《社會(huì)組織管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等皆為行政法規(guī)或規(guī)章?，F(xiàn)有的公益法律法規(guī)位階低，地方性法規(guī)難以突破全國性法規(guī)的限制，約束力不強(qiáng)，構(gòu)不成完整的法律體系，從而難以發(fā)揮保障和促進(jìn)公益創(chuàng)新的作用。
基于這種情況，從社會(huì)影響政府政策的角度，公益創(chuàng)新要想成為政策創(chuàng)新更強(qiáng)大的動(dòng)力，需要在兩個(gè)方面做出努力：一方面，公益創(chuàng)新主體的自覺性尚需提升。即政策創(chuàng)新需要有特定的群體能夠看到問題，分析問題，并動(dòng)員和發(fā)酵意見，影響到政策的持續(xù)轉(zhuǎn)變。這個(gè)群體既包括政府官員，也包括媒體，公益團(tuán)體和學(xué)者，他們需要形成一個(gè)政策創(chuàng)新共同體。另一方面議題的發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)需要更成熟規(guī)范的路徑和更強(qiáng)大的民間組織。議題本身一直在影響政策的過程。社會(huì)問題是如何開始被意識(shí)到的，并且關(guān)注形成問題的條件，是社會(huì)力量影響政策創(chuàng)新的基本背景。而具有議題發(fā)現(xiàn)和引領(lǐng)能力的民間公益力量本身必須發(fā)展良好，否則其通過公益創(chuàng)新推動(dòng)政策創(chuàng)新的能力根本就不可能具備。
