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2024年11月19日
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近日，2020年全國兩會召開。“2019年常住人口城鎮化率首次超過60%，重大區域戰略深入實施。”國務院總理李克強在作政府工作報告中強調，要深入推進新型城鎮化，發揮中心城市和城市群綜合帶動作用。同時，完善便民設施，讓城市更宜業宜居。
回顧中國城鎮化發展歷程，市場要素、民營企業發揮了怎樣的作用？下一階段，城市建設如何更多地植入智慧要素，以實現宜業宜居的目標？城市房地產發展的經驗又能否復制到農村，推動鄉村建設？
搜狐城市特邀中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵，以專業視角解答有關城鎮化發展、智慧城市建設的諸多疑問。
民營企業對城鎮化的最大貢獻
在于促進就業增長
搜狐城市：中國城鎮化率從改革開放之初的17.92%提升到目前的60.6%，意味著幾億農村人口流入城鎮居住就業，您覺得在中國城鎮化進程中，市場要素發揮了什么作用？
李鐵：我國城鎮化率到2019年底為止，已經達到了60.6%，到目前為止，已經有2.9億農業轉移人口在各類不同規模的城鎮就業。之所以改革開放后，我國城鎮化水平有了超高速的增長，實現了人類歷史上最大規模人口的城鎮化進程，可以明確地講，我國的市場化進程確實發揮了決定性的作用。最重要的是勞動力要素的流動打破了城鄉人口流動和定居的各類限制。
改革開放前，我國的城市非農就業嚴格限制在城鎮非農戶籍人口內，農民進城無論是靈活就業還是打工，都受到嚴格限制。農民被限制在土地上，向城鎮提供各類農產品，而集體經濟的大鍋飯體制，大大約束了農民生產的積極性。
改革開放后，城鄉兩頭都發生了深刻的變化。農村實行家庭聯產承包責任制之后，大幅度提高了農業勞動生產力。農業經濟領域逐步從原來的統購統銷發育成為市場經濟，不僅農業出現了大量剩余，而且農村釋放了更多的勞動力剩余。只有當農村出現了勞動力過剩，而且糧食和主要農產品出現剩余時，才真正地奠定了農村勞動力流動的基礎。
而真正給農村剩余勞動力進入城鎮從事非農就業帶來機會的是上個世紀八十年代農村鄉鎮企業的興起。農村鄉鎮企業發展源于市場，勞動力則來源于農村。上個世紀九十年代初，鄉鎮企業發育快速，其創造的產值曾經占據了我國工業總產值的40%。過去我們統計的鄉鎮企業就業人口，在后來統計口徑發生變革的時候，為適應城鎮化統計的要求，在城鎮從事非農就業超過半年以上的人口，都被列為城鎮常住人口。可以說農村改革通過市場化帶來了農業剩余勞動力的大量增加和鄉鎮企業的大發展，都是從農村一頭奠定了我國的城鎮化基礎。
從城市一頭，上個世紀八十年代中期，城市經濟體制改革的重點在國企，而且逐漸放開了經商辦企業的傳統管理模式。城市的市場化進程也在加快。各類投資經商和興辦企業，吸引了大量農村勞動力進城務工就業。1994年個體和私營企業吸納的從業人員中，鄉村從業人員占64.8%。服務業的發展，除了少數重點行業和領域，如金融等，其余基本是民營經濟占據主導地位。即使是原來以國企為主導的礦山、冶金以及建筑行業，現在一方面民營經濟占比重大幅度增加，另一方面勞動力也大多以農業轉移人口為主。
據有關部門統計，目前我國民營企業容納就業人數，占新增就業人數的90%以上，其中絕大部分來自于農業剩余勞動力。所以說，我國的城鎮化進程與市場化進程是同步的。
搜狐城市：有數據顯示，中國民營企業的稅收貢獻已超50%，這些民營企業尤其是各行各業的領頭羊，在中國城鎮化進程中發揮了什么作用？
李鐵：城鎮化進程主要是根據我國農村人口進入城鎮的增長速度來決定的。判斷城鎮化的標準就是城鎮常住人口占常住總人口的比重。也就是說，每年在城鎮就業的農業轉移人口的增加是最主要的標志。
民營企業對城鎮化的帶動作用主要是就業增長。因為民營企業招收的就業人員，絕大部分來自于市場，而更多的是來自農村。我國農業轉移人口中超過70%是在民營企業就業。這些就業人口基本統計為城鎮常住人口。
農村環境整治的前提
是人口向城鎮轉移步伐還要加快
搜狐城市：城鎮化進程中也出現了農村凋蔽的現象，人口流失、人居環境惡化等問題。2019年中央一號文件提出，抓好農村人居環境整治三年行動。您認為當前鄉村設施建設和環境整治突出的短板和難題是什么？城市建設和城市房產發展的經驗能植入農村嗎？
李鐵：城鎮化是否會帶來農村凋敝現象？我個人認為這是對城鎮化的最大誤解。難道我們還需要更多的人居住在農村，從事農業生產，降低農業生產效率？農村人口進入城鎮，是經濟和社會發展的大勢所趨，也是人類發展的必經階段。只有農村人口大幅度減少，才可以實現農業的適度規模經營，現代化要素才可以進入農村，農業生產效率才會大幅度提高。
而農村環境問題更與城鎮化無關，因為過去“村村點火、處處冒煙”的農村工業發展模式，才會帶來嚴重的農村環境污染，而現在也已經得到了初步的治理。生活環境的改善，一方面要通過提高農村治理水平和公共衛生意識，另一方面也需要增加一定的投入，解決村莊建設改造以及公共衛生能力。前提是農村人口向城鎮轉移的步伐還是要加快。
當前鄉村基礎設施建設最大的短板還是資金投入能力問題，從經濟學上講，解決這些問題需要更多的公共財政投入，但是財政資金目前都是來源于非農產業的發展，來自于工業、服務業以及旅游業的發展。我們面臨的另外一個制約因素是，占總人口40%多的城鎮戶籍人口享受到更多的公共服務支持，而占比不到60%的農村戶籍人口，只能享受到更少的公共服務。未來投入的重點是解決鄉村的設施建設？還是通過城鎮化的進程，把更多的人口吸引到各類城鎮來享受城鎮的公共服務？當我們以更多的人口創造的財政能力去補貼更少的人口時，我們才有可能提高鄉村振興的支持效率。前提是如何通過戶籍和土地管理制度的改革，激活農村各類要素，形成未來發展的潛力。
鄉村建設肯定不能按照城市的模式來進行。畢竟鄉村人口少，建設用地資源相對豐富。我國農村集體建設用地為19萬平方公里，城鎮建設用地才7萬平方公里。因為城鎮人口密度高，需要通過提高建筑密度來節省城市發展空間。農村的住房供給是按人均三分地的模式。即使集中上樓，由于村莊人口規模小，不適合大面積興建。要提升鄉村振興的水平，還是要選擇成本低、密度低且適合于農村生活和就業的居住形式。
而農村的基礎設施建設更無法照搬城市的經驗模式。城市基礎設施供給能力高，是因為城市可以通過人口密度和規模的提高來增加基礎設施經營的收益，即使是公共服務設施，也可以利用交通和基礎設施的完善，提高社會收益。對農村來說，可以推行適度水平的基礎設施供給和公共服務供給。未來要解決更高水平的公共服務和享受更好的基礎設施供給，還是鼓勵農村人口進入各類城鎮定居。有條件的可以在經濟發展較好的就業地城鎮定居落戶，需要各項改革措施的進一步完善。沒有條件的，可以回到家鄉的縣城或者規模較大的建制鎮定居。
特色小鎮發展
既要提供多元化選擇也要統一服務標準
搜狐城市：現在越來越多城市居民假期會選擇周邊游，還有不少人在郊區購房，周末體驗自然生活，很多鄉村也借機搞起了特色小鎮。您認為，民宿、度假村、城郊別墅等地產項目應如何規劃才能保留鄉土文化和田園肌理又兼顧城市審美和消費習慣？
李鐵：我國的城鎮化涉及的人口規模太大，所以在接納新增城鎮人口和舊城改造的同時，任何建筑形式都要考慮到建筑密度。而且從經濟學上來講，單位面積的建筑密度越大，開發商的收益越高，而政府可能獲取的土地出讓利益也就越大。這是由城市的特性所決定的。
鄉村發展特點就是人口密度低，集體建設用地供給相對豐裕，與自然環境接壤。問題是基礎設施和公共服務能力是短板。因此鄉村的發展，肯定要有鄉村特色，無論是從建筑景觀還是街區形態，包括房屋結構等，都不能忽視特色。如果是位于城市近郊區、擁有一定旅游資源的鄉村，更是要參照城市人口對旅游產品的需求，塑造與自然環境更為密切的建筑景觀形式。
城市人長期生活在高密度鋼筋水泥建筑的空間內，城市形態和景觀幾乎是千篇一律，在工作和日常生活期間，大多都感覺到城市的壓抑和緊張。人口的高密度、交通的擁擠、水泥森林的空間緊迫感，都需要在周末和假期，到能與自然環境親密接觸的新空間去放松身心。因此，鄉村旅游在未來一定會有較大的發展空間，事實上從上個世紀九十年代以來，從四川成都開始興起的農家樂，就已經風靡全國。周末和假期城里人到農村旅游和消費，既豐富了城市人的生活，又給鄉村農民的就業和收入增加創造了良好的機會。
所謂針對城市人的審美和消費的習慣，需要推廣的經驗模式，就是鄉村與城市的差別化，而不能復制城市景觀。畢竟人們到這里需要的是不一樣的新環境。隨著農村集體建設用地可以逐步進入一級市場，地產商可以與農村集體經濟組織進行合作和開發，降低一次性進入成本。更重要的是，對于鄉村旅游可提供多元化的風格選擇，既要有規模化的酒店、養老等地產空間，還要保留分散的民居特點，或者兼顧兩者。
如何滿足城市消費的多元化需求，重點是提供多元化的選擇模式。絕對要避免千篇一律。所謂的特點和風格，就是包括了建筑風格，經營管理，規模化和分散的方式，不同的文化地域特色和飲食的多樣性等。當然，最重要的是在多元化選擇的同時，要適應城市人的需求而提高服務標準和水平，這方面需要統一的模式。例如基礎設施和各類服務，公共衛生安全，便利的交通，舒適干凈的住房、整潔的環境以及綠色的空間等。
房產商最強競爭優勢
將是提供滿足用戶需求的智慧要素
搜狐城市：家庭、社區這些空間單元，都是智慧城市的重要組成部分，若將智慧要素植入家庭和社區，傳統的房地產開發模式需要作出哪些改變？
李鐵：我們以往對智慧城市的認知有兩個層面，一是通過市場研發和推廣，將碎片化的智慧技術滲透到全社會的智慧應用，如無現金支付、網約車、外賣、快遞等。另一類則是政府端的智慧應用，強調政府行政辦公和公共服務的智慧化管理。
如果我們從房地產開發的角度來認識智慧城市，畢竟房地產也是城市發展進程中一個非常重要的城市空間單元，在房地產的空間構成中，包含了社區、樓盤、建筑和每個家庭單元。
我個人認為，如果房地產要轉變傳統的開發模式，面臨的最大挑戰就是在傳統的建筑元素和銷售模式上增加智慧要素。也就是在我們已經熟悉的硬件設施，例如建筑材料和裝修材料、房屋設計和小區設計、房屋結構等傳統內容中，注入互聯網、智能和信息要素。可能這就是未來對房地產商提出的挑戰。
舉例來說，用戶對信息化基礎設施和智能應用的需求會成為房地產開發模式的基礎性需求。房地產開發商之間的競爭，除了區位的變化以及傳統的建筑質量標準之外，是否能夠提供滿足用戶需求的智慧要素將是最重要的競爭優勢。再如，作為家庭單元可提供的智慧選擇模式，不僅僅是提供單一的電器，而很可能是使得所有家庭電器能通過智慧化連接達到一定的智能應用水平。如果說，我們在建筑材料的選擇上，已經沒有更多的提升潛力，但是在家庭單元智能化水平的提升方面，還有無限潛力可以挖掘。這既取決于互聯網和信息化以及人工智能的研發，又取決于新技術革命可能帶來的系統化智慧應用水平的提高。認識到這方面可能產生的變化，房地產開發商還要面臨著轉型升級的巨大挑戰。
智慧城市的推廣
應防止出現政府積極性過高的苗頭
搜狐城市：城市政府對于智慧城市的建設熱情高漲，但考慮到智慧城市的建設成本與運營效率，城市政府在推廣智慧城市的過程中，應如何避免掉入“資源錯配”的陷阱？
李鐵：關于智慧城市，確實存在著政府的熱情高于市場的現象。而相當一部分企業為了爭取政府的訂單，也隨著政府的腳步紛紛開發與政府需求有關的產品，爭奪有限的政府采購市場。這方面存在的問題也可以從中央一系列文件中看到，就是盡量避免提及智慧城市，防止出現政府積極性過高的苗頭和現象。從現在一些城市政府喊出的口號和進行的投入來看，這種趨勢性還是存在的，而且這種投入已經造成了嚴重的浪費。
關于智慧城市到底是政府主導還是市場主導，其實無論從中央有關文件精神中，還是在社會實踐中，都特別強調尊重市場主導作用。
例如，我們所說的智慧城市碎片化過程，其實就是一個互聯網和信息技術以及人工智能技術在應對市場需求時不斷發育的過程。每個碎片化的智慧產品，無論是智慧交通，還是智慧停車應用，或者是無現金支付衍生的各種智慧應用，都是在市場競爭過程中根據市場龐大需求引發的持續的技術性變革。
如果我們把政府作為主導，都去關注政府項目，大量項目沉淀在政府辦公系統中，即使有滿足社會公共服務需求的應用，大多利用效率偏低，而且很多城市政府對智慧城市平臺的投入，更多是滿足上級領導參觀的需要，成為了政績工程。當然隨著社會上各項智慧技術的發展，很多智慧應用都及時地被政府采納。例如，智慧交通系統的應用，在廣泛吸收市場和企業研發成果之后，已更多地服務于城市交通治理。再如，智慧停車系統的演進，從人工計時收費，發展到依靠咪表以至地磁系統來計時收費，現在則進一步更新，被更為先進的依靠高清攝像頭而沒有現場人工監管的嶄新的智慧停車收費系統所取代。
我們對智慧城市的認知，也開始從主觀設想的全能、系統化的智慧治理方式入手，去探討如何開辟智慧城市的發展路徑。但是市場化的實踐超出了我們的主觀想象，而是針對市場需求，在碎片系統化整合的過程中，不斷完善碎片內部的系統化管理。最簡單的例子就是以無現金支付為代表的社會應用，支撐了無數智慧模式的創新。快遞、外賣、以及各種市場化和公共服務涉及的收費項目，幾乎完全可以被智慧化的支付方式所替代，更為智能的應用方式也不斷衍生更新。
反之，我們看到的政府推動的一些智慧項目，過多強調了主觀色彩，雖然從善意出發，但是卻落后于市場和城市居民的直接需求，反而變成閑置的智慧資源，造成了嚴重的浪費。
我曾經在國際會議上介紹，中國的共享單車模式是低碳和智慧應用的典型案例。很多城市政府投入的公共自行車項目，其實設計理念與公交系統的理念類似。雖然在社會上也有應用，但是很難達到社會普及的程度。許多大城市投資數億建設的公共自行車，現在成了擺設。而一開始針對市場需求出現的民營的共享單車模式，直接拋棄了政府思維，不僅提供了最后一公里的出行方便，而且還針對所有常住人口提供低費用的服務。相比之下，政府的公共自行車在開始階段還只是滿足戶籍居民的需求。從理念和市場需求以及對社會的廣泛應用上，政府提供的智慧項目顯然落后了市場很多。
其實道理很簡單，政府是不講收益，也沒有競爭訴求，所以對社會需求的反饋相對遲滯。而企業和市場是針對社會需求的，而且要在市場競爭中生存。正是因為如此，企業既要滿足居民應用的方便，還要在競爭中占有優勢，更要通過最為廣泛的服務人口來獲取最大的收益，所以才有可能在市場發育過程中既解決了收益問題，又不斷自發地創新。
設想，如今互聯網、人工智能和各類信息技術，哪些是來源于政府創新？最有效的途徑就是政府可以通過購買服務來解決政府的應用問題。例如這次全國的抗疫，手機信令數據發揮了巨大的作用，健康碼的認證就是既有更為廣泛的市場應用基礎，同時又作為政府抗疫的有效工具而在全國普及。我們有海量的手機應用者和海量的網民，在信息化應用過程中，還會通過市場產生新的數據應用。這些應用一旦發揮作用，我們很難想象未來我們的城市會發生如何的變化。其實城市智慧化也會在這些變革中，在我們的生活中成為更普遍和現實的應用。
政府應把更多的發展讓渡于新生事物
搜狐城市：智慧技術在城市中的創新應用，某種程度上，會給傳統的城市治理帶來了新的難題，例如順風車業務曾因安全事故頻發被叫停，也會對傳統就業模式帶來沖擊，政府和企業該如何應對？
李鐵：既然是新生事物，就一定會遇到傳統的挑戰。有的涉及到管理部門的慣性思維模式，有的涉及到利益主體的阻擊。
網約車的核心問題其實不是安全問題。因為以往在出租車和黑車上發生的治安案例，遠比網約車要多得多。但是新生的網約車運營體系在增加就業和方便城市居民打車方面確實更為適應市場需求，而且打車難和長久以來懸而未決的黑車問題自動地從市場上被化解了。原來出租車在城市運營中的體制矛盾，造成供給不足的矛盾也因為網約車的發展而解決。當然傳統的出租車運營公司和出租車司機的利益肯定會受到影響。網約車提供了更多的供給，當然在一定程度上影響到了出租車司機和公司的壟斷收入。
所謂社會的輿論，更多的是利益受到沖擊的群體利用網絡的放大效應造成的輿論壓力。關鍵在于政府如何引導和協調好新舊經營模式引發的社會矛盾和沖突。在要求網約車強化安全監管的同時，也要給予網約車充分的發展空間。既然廣大城市居民雙手贊成網約車的發展，而且在生活中確實體驗到了打車方便的好處，為什么政府不能讓這種新生的智慧創新模式更好地發揮作用，給他們實踐和完善以及解決問題的時間和空間呢?而面對利益的沖突，政府更是應該站在穩定的大局下，協調利益關系，并把更多的發展讓渡于新生事物。
從另一個方面來看，網約車、共享單車以及快遞等新生的智慧城市的碎片化服務模式，可能也會對城市治理帶來一定的問題。其實作為城市政府，更重要的是站在如何滿足城市廣大居民切身利益的角度來看待問題。對于受城市居民歡迎的、代表城市的智慧和創新的發展趨勢的創新應用，即使尚存在著某些問題，也要允許他們大膽的實踐，同時要積極幫助企業制定相關政策，解決發展中暴露的問題。而不是出了問題就采取一刀切的關停等方式來應對眼前的壓力。其實從近些年這些城市的智慧應用上看，絕大部分的城市管理者對各類創新的智慧運營模式還是采取了最大的支持力度。
搜狐城市：據您觀察，中外城市在建設智慧城市的過程中，有何差異？外國城市推行智慧城市的實踐，對國內城市有何啟示？
李鐵：去年日本G20峰會期間，我應邀參加“G20超級城市和智慧城市大會”上發言時就講到，中國智慧城市的應用是發展最快的。一方面我們有最龐大的互聯網應用人口，另一方面在城市化高速發展進程中，我們的城市還沒有形成各個利益主體的固化格局，政府的積極干預在很大程度上促進了城市智慧應用的推廣和普及。
例如無現金支付，在國外受到銀行財團的利益干擾，應用的阻力較大。再如，網約車在國外也難以大面積推廣，原因在于傳統的出租車公司可以通過議會來阻止新的運營模式的進入。中國雖然是經濟后發國家，也是城市化后起國家，但是好在沒有既定利益群體的阻力，政府對新生事物的寬容，都大大推動了智慧城市的發展。可以說，智慧城市的發展，我們已經走在了世界前列。其實在智慧城市發展方面，有無數個中國故事可講。
