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2024年11月21日
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近日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布，分類提出土地、勞動力、資本、技術、數據五個要素領域的改革方向和具體舉措，提出完善要素價格形成機制和市場運行機制。推進要素市場化改革，優化現有生產要素配置和組合，提高生產要素利用水平，促進全要素生產率提高，這是我國供給側改革的突破口。當前，應對疫情和推動經濟高質量發展，供給和需求兩側都應發力，但重要的是改善供給結構，創造適應新需求的有效供給。
推進城鎮化也好，優化重大生產力布局也好，作為基礎性的生產要素，土地在我國經濟社會發展中發揮著重要作用。上述意見，對于土地要素市場化，提出多個方向：建立健全城鄉統一的建設用地市場、深化產業用地市場化配置改革、鼓勵盤活存量建設用地；探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。這些方面的市場化，都是為了降低土地要素的成本，增加大城市的用地規模，讓土地供給側，適應城鎮化和高質量發展的需求側的變化。
就在上述意見發布的同一天，國家發改委發布了《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，明確提出：常住人口300萬以下城市，全面取消落戶限制；鼓勵有條件的Ⅰ型大城市（常住人口300萬~500萬）全面取消落戶限制，超大特大城市取消郊區、新區落戶限制；長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。上述城鎮化的目標，意在讓新市民、外來人口迅速落戶就業地城市，推動包容性增長，打造內需增長引擎。
新市民、外來人口落戶，對應著低成本的用地和空間需求。供給與需求對立統一，新的需求催生新的供給，這就需要建立健全城鄉統一的建設用地市場，加快農村集體經營性建設用地入市。直接入市而不經過征收，有利于農民分享城市化紅利，這也是對既有用地現狀的確認（很多地塊本身已卷入了城市化和工業化）和規范。發展農業產業化、生態農業、觀光旅游、租賃住房等，這些入市方向是“開正門”，堵上了“小產權房”、城市淘汰落后產能復生的歪門。
2020年的城鎮化任務提出，超大特大城市取消郊區、新區落戶限制，推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，這也需要加大集體土地入市的步伐，也是“人地”供需匹配的路徑。特大城市郊區的集體土地較多，通過建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，既補充了寶貴的建設用地，提高超大特大城市的資源集聚能力和承載能力，還能堅持耕地保護、守住耕地紅線，并通過復墾騰出建設用地指標的其他區域，分享超大特大城市的發展紅利。
值得注意的是，集體建設用地入市，不能建設商品住房，但可以建設租賃住房，借助“租售同權”和公共服務均等化，以較低的成本，滿足外來人口、新市民的住房需求、融入和扎根城市的需求，構建“先租后買”“租售并舉”的住房新制度。產業用地市場化配置改革，這是此次土地要素市場化改革的一大亮點，長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）、混合產業用地等探索，都是為了適應新興產業用地支付能力低，用地空間小和周期短的現狀。
此次意見還出，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度。以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用?，F在，大城市存量用地很多，一般多為產業用地，很多掌握在國有工業企業手上。但是，由于產能過剩、產業轉移、“退二進三”等，這些地塊低效和閑置嚴重，但成本較低、區位優勢突出。未來，如果能基于新一輪規劃編制，特別是國土空間規劃、“十四五”規劃，完善區域規劃和公共服務配套，能夠把這部分存量地塊盤活，不管是降低產業用地成本，還是解決大城市住宅用地短缺的問題，都具有供給側放量的意義。（作者李宇嘉為廣東省住房政策研究中心首席研究員、每經特約評論員 ）
