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2024年11月22日
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2月19日，《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）對外發布，這是改革開放以來第21個、新世紀以來第16個指導“三農”工作的中央一號文件。《意見》指出今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農”領域有不少必須完成的硬任務。
值得注意的是，《意見》在涉及農村土地制度改革領域，對如何通過土地改革實現農業農村優先發展的要素配置優先滿足、資金投入優先保障作出部署。此外，發展壯大鄉村產業，加快發展特色農業；加快補齊農村人居環境和公共服務短板亦是此次《意見》的重點內容。
《意見》中“調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例”，由于涉及到巨額土地出讓金分配等敏感問題，引起多方關注。
2019年是新一輪農村改革的開局之年。
2月19日，《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）對外發布。
21世紀經濟報道記者注意到，與以往一號文件往往聚焦“三農”工作某一領域不同，《意見》涉及整個“三農”工作的多個領域。而在《意見》涉及的8個方面共35項工作中，深化農村土地制度改革相關工作相關內容占據最大篇幅，具體要求涉及明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法、健全土地流轉規范管理制度、加快農村承包地與宅基地確權頒證工作、推進“三塊地”改革、調整完善土地出讓收入使用范圍等多項農村土改關鍵內容。
分析人士指出，中央一號文件在涉及農村土地制度改革領域，不僅明確劃清底線，強調夯實基礎，還對如何通過土地改革實現農業農村優先發展的要素配置優先滿足、資金投入優先保障，進一步釋放農村發展的活力，做了下一步工作部署。
打牢確權基礎
農村承包地和宅基地使用權確權登記頒證工作，摸清全國承包地和宅基地的基本情況，被認為是推進其他農村土地改革的基礎性工作。
2月20日，在國新辦就《意見》舉行的新聞發布會上，中央農村工作領導小組副組長、農業農村部部長韓長賦表示，2019年是新一輪農村改革的開局之年。處理好農民和土地的關系仍然是深化農村改革的主線，要以土地制度改革為牽引，推進農村改革。
其中，韓長賦提到的農村改革第一項工作，就是保持土地承包關系穩定并長久不變。
“要扎實完成承包地確權登記頒證，妥善處理好、化解好遺留問題，將土地承包經營權證書發到農戶手中，頒鐵證、吃定心丸。這項工作在黨的十八大以后已經連續干了五年，已經基本完成，今年要做好收尾工作。同時，研究出臺第二輪土地承包到期以后再延長30年的配套政策，要根據中央要求，制定配套政策，確保政策銜接，能夠平穩過渡。”韓長賦說。
實際上，《意見》不僅是在承包地領域提出要在基本完成承包地確權登記頒證工作基礎上，開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權證書發放至農戶手中。針對宅基地確權，《意見》還提出要加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。
“確權不牢，地動山搖。”一位中部省份的農業官員向21世紀經濟報道記者解釋，不管是承包地流轉，還是閑置宅基地復墾、指標調劑，都是建立在真實有效確權基礎上的活權舉措，一旦確權工作不能踏實做好，后續改革舉措再好也難以實施。
該人士介紹，之所以《意見》要提出“回頭看”，在于承包地確權登記頒證工作過程中，還存在一些歷史遺留問題。比如數據確權完成但頒證未能完成的問題，權屬不明地界糾紛較多、農民不配合的問題等。
除了進一步夯實農村土改基礎，《意見》還再一次強調了農村土改的“底線”。《意見》提出，要堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件，進一步深化農村土地制度改革。
進一步放活土地權利
劃定底線、夯實基礎之后，《意見》對如何放活農村土地權利，提出多點意見。
在“三塊地”改革領域，《意見》提出，在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見。研究起草農村宅基地使用條例。開展閑置宅基地復墾試點。
對此，中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥向21世紀經濟報道記者表示，盡管《意見》提出“全面”推開土地征收制度與集體經營性建設用地入市改革，但不應忽略《意見》“在修改相關法律的基礎上”這一表述，是否在全國范圍內推開，還要看《土地管理法》等相關法律的修改進度。
今年1月，經十三屆人大常委會第七次會議審議后的《土地管理法》修正案（草案）開始公開征求意見。該法案明確了集體經營性建設用地入市條件及管理措施。對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用；集體經營性建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執行。
在盤活農村土地資源方面，《意見》則提出要開展閑置宅基地復墾試點。允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用于支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業。同時，《意見》要求扎實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興。
除了放活農村土地權利以外，《意見》中“調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例”，由于涉及到巨額土地出讓金分配等敏感問題，引起多方關注。
21世紀經濟報道記者則注意到，1月中旬，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊，曾在“清華三農論壇2019”上，對于調整完善土地出讓收入使用范圍這一問題作了具體闡述。
韓俊表示，經過初步測算，要落實國家鄉村振興戰略規劃今后五年的重點任務，大約需要投資7萬億以上。因此，必須要建立財政優先保障、金融重點傾斜，社會積極參與的多元投入格局，要把更多的金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，滿足鄉村振興多元化多層次的金融需求。因此，需要調整土地出讓收入的支出結構，提高用于農業農村的比例。
“從過去幾年的情況來看，土地出讓的凈收益，用于農業農村的比重大約占30%，但去年（2018年）這一比例下降非常大。現在中央的要求是提高這一比例，所以說還需要提出更加‘硬’的要求來落實這個政策。”韓俊說。
據財政部今年1月發布的數據，2018年全國土地出讓收入約為65096億元。自2013年至2017年，全國土地出讓收入分別為41250億元、42940億元、32547億元、37457億元和52059億元。
