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2024年11月22日
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圍填海政策法規規劃落實不到位、圍填海項目審批不規范、海洋生態環境保護存薄弱環節，特別是一些圍填海項目存在政府主導未批先填現象……近日，經國務院批準，國家海洋督察組向廣東、山東、上海、浙江、天津等省(市)政府反饋了督察發現的問題。
圍填海政策法規規劃落實不到位
針對當前圍填海存在的“失序、失度、失衡”等突出問題，2017年下半年，第二批國家海洋督察組分別進駐浙江、廣東、天津、上海、山東五省市，開展以圍填海專項督察為重點的海洋督察。
督察組在浙江省發現，該省海洋與漁業局、省財政廳印發通知，允許用海單位在海域使用金沒有足額繳納情況下辦理用海確權手續，違反加強海域使用金征收管理的規定。截至海洋督察進駐，仍有9個項目未繳納海域使用金8061萬元。舟山、寧波、臺州、溫州通過建設圍堤人為侵占濱海濕地，破壞海洋生態環境，同時造成大量海域被違法圈圍，共計5個項目8045公頃。2013年至2017年，浙江省填海造地8820公頃，42.38%空置。
在上海，督察組發現，《海域使用管理法》實施后，上海市未及時對長江口河口海域進行劃界，仍沿用既有管理方式。長江口河口海域權屬管理、海洋工程環評審批不到位。2012年以來，9個灘涂整治項目、7個新建或擴建港口碼頭項目、29個采砂項目均未辦理相關用海手續，未依法開展海洋工程環境影響評價。
山東省圍填海管控政策與地方性法規不一致。2004年制定的《山東省海洋環境保護條例》部分條款與修改后的海洋環境保護法律法規不符，未及時修訂。海域資源節約集約利用政策落實不到位。2012年以來，全省填海造地11357公頃，空置率近40%。
廣東省圍填海項目審批不規范、監管不到位。有關部門明知違法案件正在查處，仍然為茂名博賀新港區防波堤等3個項目辦理海域使用手續。深圳市、珠海市超越審批權限，違規將圍堰、暗渠等8宗改變海域屬性的非透水構筑物或永久性用海作為臨時用海審批。特別是政府主導違法填海問題突出。2012年以來，廣東省查處未批先填違法案件281宗，確認違法面積1627公頃，其中，政府主導違法填海面積1528公頃。
天津市相關規劃區劃填海規模嚴重超出渤海資源環境承載力。天津市相關規劃區劃未落實《全國海洋功能區劃(2011-2020年)》對渤海圍填海提出的“兩個最嚴格”管控要求，規劃填海規模遠超《天津市海洋功能區劃(2011-2020年)》建設用圍填海控制數。《濱海新區城市總體規劃(2011-2020年)》和旅游等相關行業規劃擬填海面積達到413.6平方公里，是海洋功能區劃圍填海控制數92平方公里的4.5倍。
海域使用審批不規范監管不嚴
浙江省存在化整為零、分散審批現象。督察組發現，舟山、臺州3個用海項目填海259.7公頃，被拆分為8個單宗不超過50公頃的項目由省政府審批，規避國務院審批。未批先建問題突出。2012年以來，未批先建項目109個，違法用海3600多公頃。執法不作為、亂作為問題突出。溫州市樂清市白沙島標準海塘加固工程，2007年開工至今未辦理用海手續，直至海洋督察進駐前才立案查處。
上海市也存在圍填海項目化整為零、分散審批現象。上海市臨港物流園區奉賢分區4宗項目填海面積分別為23.07公頃、17.87公頃、27.42公頃、37.23公頃，地理位置相鄰，為同一海域使用權人、同一發改委批文、同日審批，在建設過程中，4個項目作為整體項目統一招投標、統一施工，將應由國家審批的項目變為地方直接審批。
山東省濱州、東營、濰坊、煙臺、威海等地發改部門違反圍填海計劃管理相關規定，在未取得用海預審意見和圍填海計劃指標的情況下違規辦理12個圍填海項目立項。2012年以來，全省未經批準填海1593公頃，多數由政府主導或國有企業實施。在國家進一步嚴格管控圍填海的形勢下，2016年以來蓬萊市政府組織實施蓬萊西海岸海洋文化旅游產業聚集區項目違法填海203.6公頃，省市海洋部門自2016年9月累計4次下達《責令停止違法行為通知書》，直至2017年9月20日才完全停工。2012年以來，全省尚有6.45億元罰款未追繳到位。
廣東省存在以罰代管、填大罰小現象。陽江市查處陽江港碼頭工程違法填海，當事人繳納罰款后繼續違法施工。新增4.13公頃違法填海未立案查處，仍取得海域使用權證。行政處罰名罰實保。中山翠亨新區管委會向其下屬企業返還違法填海罰款，目前已撥付2.7億元。湛江市對東海島開發投資公司違法填海處罰5.17億元，指定當事人將處罰款繳入湛江經濟開發區賬戶，未按規定繳入市財政的罰沒款專戶。
天津化整為零分散審批問題突出。總面積達1548公頃的13個圍填海建設項目，依法應報國務院審批。但被拆分為38個單宗面積不超過50公頃的用海項目，由市政府予以審批。全市另有2829公頃的填海土地被拆分成76個虛假項目“用海”，取得海域使用權證后，統一交由土地部門收儲。截至海洋督察進駐時，全市有121個項目4366公頃違法用海，未依法處罰就發放了海域使用權證書；另有違法填海7884公頃也未依法進行處罰。政府主導大規模違法填海造地，違法填海12250公頃。
海洋生態環境保護監管不力
浙江省海洋保護區監管不到位，舟山兩個國家級海洋保護區交通碼頭項目未批先建。督察組在了解入海排污口設置等情況時，省環保部門提供了462個入海排污口的情況，經督察組排查發現，全省各類入海污染源1376個。國務院要求長三角地區近岸海域匯水區域城鎮污水處理設施應于2016年底前全面達到一級A排放標準，但省政府將完成時限推遲到2017年底。截至海洋督察進駐時，全省近岸海域匯水區域尚有15個城鎮污水處理廠未完成一級A提標改造。
上海市近岸海域污染嚴重。上海市提供了98個陸源入海污染源，與督察組核查發現的148個陸源入海污染源存在差距。沿岸海域長期處于嚴重富營養化狀態，2012年至2016年劣Ⅳ類水質面積平均比例高達70%。長江口生態監控區長期處于亞健康狀態，杭州灣生態監控區長期處于不健康狀態。特別浦東新區竹園污水處理廠排海管道等19個離岸排放入海排污口，未依法辦理用海審批手續；國務院要求長三角近岸海域匯水區域城鎮污水處理設施應在2016年底前全面達到一級A排放標準，但市政府將完成時間放寬至2019年底。
督察組在了解山東省入海排污口設置等情況時，省環保部門提供了558個入海污染源的情況，經督察組排查發現，全省各類陸源入海污染源899個，僅有153個納入監管。東營市越權審批105個海洋石油勘探開發項目環評報告書，其中13個位于黃河三角洲國家級自然保護區，1個位于東營利津底棲魚類生態國家級海洋特別保護區。省級和部分市縣級環保部門未嚴格執行《海洋環境保護法》規定，有38個海岸工程建設項目環評審批前未征求或未取得相關部門意見。
廣東省入海排污口摸排清理工作滯后，底數不清。廣東省提供了548個入海排污口、299個養殖排水口的情況，經督察組排查發現，廣東省各類陸源入海污染源2839個(含891個養殖排水口)，大量入海排污口未納入監管。全省合法審批的入海排污口僅125個，開展監測的75個入海排污口中，有26個連續五年超標排放。全省近岸仍有12%的海域為劣四類水質，主要分布在珠江口、汕頭港、湛江港等近岸海域。
天津市入海污染源超標嚴重。全市8條入海河流中，除獨流減河外，海河等7條入海河流斷面常年處于劣V類水質；11個入海綜合排污口近五年超標率達55%以上。對華能綠色煤電臨時排海口超期排放監管不到位；渤海石油排海口和天津港1號泵站2個排污口，未按要求完成清理整頓工作。8個海岸工程建設項目環評報告書未嚴格履行《海洋環境保護法》關于征求有關部門意見的法定程序。
編后
此次海洋督察反饋的5省市圍填海“失序、失度、失衡”問題可謂觸目驚心，特別是政府主導未批先填，化整為零、分散審批，財政代繳或返還罰款等審批監管不作為、亂作為的情形普遍存在。
對此，督察組要求5省市要厘清責任，嚴肅問責，實施最嚴格的圍填海管控制度，分期分批拆除違法且嚴重破壞生態環境的圍海。實施流域環境和近岸海域綜合治理，開展入海河流綜合整治，規范入海排污口管理，嚴控陸源污染物排放，切實保護海洋生態環境。各級政府要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，徹底扭轉重開發輕保護的慣性思維。
據了解，根據國務院批準的《海洋督察方案》要求，被督察對象要落實督察組提出的督察整改要求，于督察情況反饋后30個工作日內制定完成整改方案，并在6個月內報送整改情況。根據需要，自然資源部將對重要督察整改情況組織“回頭看”。沒有在規定期限內落實整改要求的，自然資源部可以依法采取實施區域限批、扣減圍填海計劃指標等措施予以處置。被督察對象整改落實情況通過中央或當地省級主要新聞媒體向社會公開。
