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2024年11月21日
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國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴自然遺產
把最應該保護的地方保護起來
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《方案》），明確建立國家公園體制的目標和要求，指出要改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制，保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性。
國家公園屬禁止開發區域
《方案》明確定位：國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。《方案》強調，建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，把最應該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。
國家發改委相關負責人解釋，對國家公園實施最嚴格的保護，是指除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。
中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅表示，《方案》對國家公園的定位意味著國家公園嚴格區分于其他類型保護地，堅持生態保護第一、國家代表性和全民公益性的原則，實現國家所有、全民共享、世代傳承的目標。
由一個部門統一行使管理職責
改革開放以來，我國建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源。但同時，各類自然保護地建設管理還缺乏科學完整的技術規范體系，同一個自然保護區部門割裂、多頭管理、碎片化現象普遍存在，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。
針對我國自然保護地管理存在的突出問題，《方案》補齊制度短板，明確國家公園體制實行統一事權、分級管理體系。國家發改委相關負責人解釋，統一事權，指的是要整合相關自然保護地管理職能，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。
同時，要建立分級管理體系，合理劃分中央和地方事權。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使。國家公園所在地方政府行使轄區（包括國家公園）經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理和市場監管等職責，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制。
王毅分析，這一以所有權為基礎的管理體制，也決定了資金機制、監管機制、參與機制等配套制度安排的形式，即需要形成相應的多方協同管理、多元化資金保障、多層次監管的國家公園綜合治理模式。
提高全民所有自然資源資產的比例
全民公益性是國家公園建設的原則之一，國家發改委相關負責人表示，要通過共有共建共享讓更多普通老百姓受益。
首先，要提高共有比例。目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內集體土地，提高全民所有自然資源資產的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統一的用途管制。其次要增強共建能力。要充分調動政府、市場和社會各方面力量，優化運行機制，創新管理模式，引導各類社會機構特別是當地社區居民參與國家公園體制建設。最后，要提升共享水平。國家公園應著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會。(來源：人民日報記者 趙展慧)
中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》
新華社北京9月26日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
《建立國家公園體制總體方案》全文如下。
國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態文明制度建設的重要內容，對于推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，具有極其重要的意義。為加快構建國家公園體制，在總結試點經驗基礎上，借鑒國際有益做法，立足我國國情，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，加快推進生態文明建設和生態文明體制改革，堅定不移實施主體功能區戰略和制度，嚴守生態保護紅線，以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法治保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。
（二）基本原則
——科學定位、整體保護。堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統籌考慮保護與利用，對相關自然保護地進行功能重組，合理確定國家公園的范圍。按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理。
——合理布局、穩步推進。立足我國生態保護現實需求和發展階段，科學確定國家公園空間布局。將創新體制和完善機制放在優先位置，做好體制機制改革過程中的銜接，成熟一個設立一個，有步驟、分階段推進國家公園建設。
——國家主導、共同參與。國家公園由國家確立并主導管理。建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式。加大財政支持力度，廣泛引導社會資金多渠道投入。
（三）主要目標。建成統一規范高效的中國特色國家公園體制，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決，國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式，促進生態環境治理體系和治理能力現代化，保障國家生態安全，實現人與自然和諧共生。
到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。到2030年，國家公園體制更加健全，分級統一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。
二、科學界定國家公園內涵
（四）樹立正確國家公園理念。堅持生態保護第一。建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，把最應該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。堅持國家代表性。國家公園既具有極其重要的自然生態系統，又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵，國民認同度高。國家公園以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明。堅持全民公益性。國家公園堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。鼓勵公眾參與，調動全民積極性，激發自然保護意識，增強民族自豪感。
（五）明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。
（六）確定國家公園空間布局。制定國家公園設立標準，根據自然生態系統代表性、面積適宜性和管理可行性，明確國家公園準入條件，確保自然生態系統和自然遺產具有國家代表性、典型性，確保面積可以維持生態系統結構、過程、功能的完整性，確保全民所有的自然資源資產占主體地位，管理上具有可行性。研究提出國家公園空間布局，明確國家公園建設數量、規模。統籌考慮自然生態系統的完整性和周邊經濟社會發展的需要，合理劃定單個國家公園范圍。國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。
（七）優化完善自然保護地體系。改革分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對我國現行自然保護地保護管理效能進行評估，逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系，研究科學的分類標準，理清各類自然保護地關系，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。進一步研究自然保護區、風景名勝區等自然保護地功能定位。
三、建立統一事權、分級管理體制
（八）建立統一管理機構。整合相關自然保護地管理職能，結合生態環境保護管理體制、自然資源資產管理體制、自然資源監管體制改革，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。
國家公園設立后整合組建統一的管理機構，履行國家公園范圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協調與當地政府及周邊社區關系。可根據實際需要，授權國家公園管理機構履行國家公園范圍內必要的資源環境綜合執法職責。
（九）分級行使所有權。統籌考慮生態系統功能重要程度、生態系統效應外溢性、是否跨省級行政區和管理效率等因素，國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。
按照自然資源統一確權登記辦法，國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實現歸屬清晰、權責明確。
（十）構建協同管理機制。合理劃分中央和地方事權，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制。中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的，地方政府根據需要配合國家公園管理機構做好生態保護工作。省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的，中央政府要履行應有事權，加大指導和支持力度。國家公園所在地方政府行使轄區（包括國家公園）經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管等職責。
（十一）建立健全監管機制。相關部門依法對國家公園進行指導和管理。健全國家公園監管制度，加強國家公園空間用途管制，強化對國家公園生態保護等工作情況的監管。完善監測指標體系和技術體系，定期對國家公園開展監測。構建國家公園自然資源基礎數據庫及統計分析平臺。加強對國家公園生態系統狀況、環境質量變化、生態文明制度執行情況等方面的評價，建立第三方評估制度，對國家公園建設和管理進行科學評估。建立健全社會監督機制，建立舉報制度和權益保障機制，保障社會公眾的知情權、監督權，接受各種形式的監督。
四、建立資金保障制度
（十二）建立財政投入為主的多元化資金保障機制。立足國家公園的公益屬性，確定中央與地方事權劃分，保障國家公園的保護、運行和管理。中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央和省級政府根據事權劃分分別出資保障。加大政府投入力度，推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態保護和公益屬性的前提下，探索多渠道多元化的投融資模式。
（十三）構建高效的資金使用管理機制。國家公園實行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項支出由財政統籌安排，并負責統一接受企業、非政府組織、個人等社會捐贈資金，進行有效管理。建立財務公開制度，確保國家公園各類資金使用公開透明。
五、完善自然生態系統保護制度
（十四）健全嚴格保護管理制度。加強自然生態系統原真性、完整性保護，做好自然資源本底情況調查和生態系統監測，統籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態服務功能，提高生態產品供給能力。生態系統修復堅持以自然恢復為主，生物措施和其他措施相結合。嚴格規劃建設管控，除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動。國家公園區域內不符合保護和規劃要求的各類設施、工礦企業等逐步搬離，建立已設礦業權逐步退出機制。
（十五）實施差別化保護管理方式。編制國家公園總體規劃及專項規劃，合理確定國家公園空間布局，明確發展目標和任務，做好與相關規劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標，合理劃定功能分區，實行差別化保護管理。重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，優先通過租賃、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理。其他區域內居民根據實際情況，實施生態移民搬遷或實行相對集中居住，集體土地可通過合作協議等方式實現統一有效管理。探索協議保護等多元化保護模式。
（十六）完善責任追究制度。強化國家公園管理機構的自然生態系統保護主體責任，明確當地政府和相關部門的相應責任。嚴厲打擊違法違規開發礦產資源或其他項目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物等各類環境違法犯罪行為。嚴格落實考核問責制度，建立國家公園管理機構自然生態系統保護成效考核評估制度，全面實行環境保護“黨政同責、一崗雙責”，對領導干部實行自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究制。對違背國家公園保護管理要求、造成生態系統和資源環境嚴重破壞的要記錄在案，依法依規嚴肅問責、終身追責。
六、構建社區協調發展制度
（十七）建立社區共管機制。根據國家公園功能定位，明確國家公園區域內居民的生產生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，并征得國家公園管理機構同意。周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調，鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。
（十八）健全生態保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態保護補償機制，加大重點生態功能區轉移支付力度，健全國家公園生態保護補償政策。鼓勵受益地區與國家公園所在地區通過資金補償等方式建立橫向補償關系。加強生態保護補償效益評估，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，加強對生態保護補償資金使用的監督管理。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。
（十九）完善社會參與機制。在國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域，引導當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與。鼓勵當地居民或其舉辦的企業參與國家公園內特許經營項目。建立健全志愿服務機制和社會監督機制。依托高等學校和企事業單位等建立一批國家公園人才教育培訓基地。
七、實施保障
（二十）加強組織領導。中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態文明體制改革專項小組要加強指導，各地區各有關部門要認真學習領會黨中央、國務院關于生態文明體制改革的精神，深刻認識建立國家公園體制的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院重要決策部署上來，切實加強組織領導，明確責任主體，細化任務分工，密切協調配合，形成改革合力。
（二十一）完善法律法規。在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究制定國家公園特許經營等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作。制定國家公園總體規劃、功能分區、基礎設施建設、社區協調、生態保護補償、訪客管理等相關標準規范和自然資源調查評估、巡護管理、生物多樣性監測等技術規程。
（二十二）加強輿論引導。正確解讀建立國家公園體制的內涵和改革方向，合理引導社會預期，及時回應社會關切，推動形成社會共識。準確把握建立國家公園體制的核心要義，進一步突出體制機制創新。加大宣傳力度，提升宣傳效果。培養國家公園文化，傳播國家公園理念，彰顯國家公園價值。
（二十三）強化督促落實。綜合考慮試點推進情況，適當延長建立國家公園體制試點時間。本方案出臺后，試點省市要按照本方案和已經批復的試點方案要求，繼續探索創新，扎實抓好試點任務落實工作，認真梳理總結有效模式，提煉成功經驗。國家公園設立標準和相關程序明確后，由國家公園主管部門組織對試點情況進行評估，研究正式設立國家公園，按程序報批。各地區各部門不得自行設立或批復設立國家公園。適時對自行設立的各類國家公園進行清理。各有關部門要對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查，及時解決實施中遇到的問題，重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告。
新華社北京9月26日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
