從改革開放以來,全國統一市場一直是中央政府追求的目標。在上世紀80-90年代,打破地方保護主義的論述不時見諸報端。所謂全國統一市場,根本上說,就是一切要素在市場原則下的全國流動,公平競爭。遺憾的是,全國統一市場仍然遭到各種抵制。2016年6月《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》發布,要求“沒有進行公平競爭審查的,不得出臺?!?/p>
公平競爭審查制度一共規定了18項不準,規范政府行為。比如,不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件;不得設置沒有法律法規依據的審批或者事前備案程序;不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場或者阻礙本地商品運出、服務輸出;不得排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動;不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構;不得違法披露或者要求經營者披露生產經營敏感信息,為經營者從事壟斷行為提供便利條件;不得超越定價權限進行政府定價;不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平。
18不準,讓輿論有了新的角度去審視前段時間各地陸續出臺的網約車新規。根據北京大學競爭法研究中心的研究,77個地級以上城市出臺的網約車細則,普遍存在違背“18不準”的條文。77城均規定從事網約車的車輛牌照必須為本地車牌;60多個城市在準入車齡上作出了比交通部暫行辦法更為嚴格的規定;6個城市駕駛員必須為本地戶口;9個城市對駕駛員的文化程度作出了限制;38個城市在對網約車實行市場調節價的同時,規定政府在必要時可實行政府指導價,為政府規定網約車市場價格預留了空間。
公平競爭審查制度的目的,不妨直接引用國務院文件最開頭的一段話:公平競爭是市場經濟的基本原則,是市場機制高效運行的重要基礎。隨著經濟體制改革不斷深化,全國統一市場基本形成,公平競爭環境逐步建立。但同時也要看到,地方保護、區域封鎖,行業壁壘、企業壟斷,違法給予優惠政策或減損市場主體利益等不符合建設全國統一市場和公平競爭的現象仍然存在。為規范政府有關行為,防止出臺排除、限制競爭的政策措施,逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。
更具體的,公平競爭審查制度很大程度上就是為大眾創業、萬眾創新保駕護航。
從具體話語來看,《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》多次提到創新、創業:“當前我國經濟發展進入新常態,必須靠創新驅動來推進經濟持續健康發展。企業是創新的主體,公平競爭是創新的重要動力。建立公平競爭審查制度,大力消除影響公平競爭、妨礙創新的各種制度束縛,有利于為大眾創業、萬眾創新營造公平競爭的市場環境”。從文件的時機來看,也很微妙。國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見發布于2016年6月,自2016年7月起在省級以上政府及所屬部門實施,2017年逐步推行到市縣級政府。而國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見,則發布于2016年7月,11月各地出臺落地新規。兩個文件的下沉過程,恰好與多數地方網約車政策的出臺時間重合。
《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》要求,開展公平競爭審查應當聽取利害關系人的意見,或者向社會公開征求意見。政策制定機關應該在政策措施正式出臺之前披露公平競爭審查的相關信息。不過,到目前為止,至少91個城市出臺了網約車實施細則,卻沒有一家行政機關主動說明是否進行了公平競爭審查。
即便有觀點認為,國務院的這個意見沒有要求政策制定機關主動公布公平競爭審查信息,但依據政府信息公開條例,政策制定機關接到公開申請后,應當依申請公開。那么,如果有人申請了相關的信息公開,相關部門是否會公開呢?
應該說,公平競爭制度作為一個政府部門的行為規范,制定了強有力的懲罰措施。意見要求對未進行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標準出臺政策措施,以及不及時糾正相關政策措施的地方政府和部門,有關部門依法查實后要作出嚴肅處理,甚至移送紀檢監察機關。對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施,任何單位和個人有權舉報,有關部門要及時予以處理;涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的,反壟斷執法機構要依法調查核實,并向有關上級機關提出處理建議。案件情況和處理建議要向社會公開。政策制定機關要及時糾正排除和限制競爭的政策措施,維護公平競爭的市場秩序。
不過,目前公平競爭審查制度還疏于執行,源于缺乏更具體的規定。目前,在國務院的要求下,國家發展改革委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關部門,起草公平競爭審查實施細則,進一步細化公平競爭審查的內容、程序、方法。
根據媒體報道,《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》已經征求意見多輪,對以上問題均有回應。這就意味著,公平競爭審查制度會變得更為具體,而且,這也意味著,作為公平競爭制度的試金石,網約車的相關規定會從一個部門主導,變為多個部門之間的博弈。也就是說,網約車的各地新規從目前的暫行變為長期政策時,還存在很大變數。