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2024年11月22日
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城市化網訊 有關農民與土地的關系是農村改革的一條主線，維護農村婦女土地權益，是建設法治中國的重要內容。日前，城市化委員會鄉村建設專委會副主任、北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士張英洪撰文分析當前農村婦女土地權益受到侵害或得不到保障與實現的主要因素和五方面的建議。
張英洪表示，關注農村婦女土地權益問題應當有兩個視角：一是小視角，即以男女平等權利的視角關注婦女土地權益；二是大視角，就是除了從男女平等權利視角上關注婦女土地權益的維護外，還必須樹立財產權保護這個無涉性別歧視的法治視角。在我國法治建設進程中，我們關注農村婦女土地權益這個問題，應當在堅持男女平等權利保護的基礎上，更加重視財產權的全面依法保護，既重視男女平等權利的維護，又重視財產權利的法律保障。離開財產權的法治保障這個宏觀制度環境和政治生態，農村婦女即使獲得與男子平等的土地權利，也可能在不受制約的公權力面前喪失殆盡。
張英洪強調，農村婦女土地權益受到侵害或得不到保障與實現的主要因素有以下幾大方面：
一是已有的法律制度得到不貫徹落實。改革以來，針對農村婦女在土地財產權益方面的突出問題，各級政府、婦聯以及專家學者和媒體都作出了不懈努力，共同推動了男女平等事業，強化了財產權利的保護。2005年修訂的《婦女權益保障法》從立法上明確規定了農村婦女土地權益保障的內容。這是一部充分體現權利導向的立法。該法第32、33條對婦女在土地方面享有與男子平等的權利作了明確規定。《農村土地承包法》第30條對農村婦女承包地權益也作了明確規定。但一些地方仍然存在侵害農村婦女土地權益的現象。這不是缺乏法律制度，而是缺乏健全的法律實施機制。
二是有的法律條款規定不合時宜，或存在立法空白。隨著時代的發展和社會進步，有的法律規定已滯后于實踐發展的需要，存在不利于保障包括農村婦女在內的農民土地權益的內容。例如：《農村土地承包法》第26條第2款規定承包方全家遷入設區的市、轉為非農業戶口的，應當將承包地交回發包方，承包方不交回的，發包方可以收回。這為一些地方收回包括婦女在內的承包土地提供了法律依據。 《土地管理法》第43條規定任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請國有土地；第47條規定征地按土地原用途補償等等，不利于包括農村婦女在內的土地權益的保障與實現。 《物權法》對土地承包經營權、宅基地使用權等賦權明顯不充分，人為限制了包括婦女在內的土地權益。在立法方面，目前最缺的是有關農村集體經濟組織的立法。長期以來，農村集體經濟組織的法人地位不明確，農村集體經濟組織成員資格的認定缺乏權威性的國家界定，各地在實踐探索中的做法各異，有關權益糾紛不斷。這是我國立法建設明顯滯后改革發展實踐的突出表現。
三是農村集體產權制度改革滯后。改革以前，我國建立了兩個事關每個農民權益的重大制度結構，即城鄉二元結構和農村集體所有制結構。城鄉二元結構的特征是廣大農民包括農村婦女與城鎮居民權利的不平等，城鄉要素嚴重分割。破除城鄉二元結構的目標就是實現城鄉一體化。傳統的農村集體所有制的特征是產權的封閉性與產權的模糊性。改革的過程，實質上就是不斷改革與突破這兩個制度結構的過程，就是不斷擴展農民基本權利、推動社會文明進步的過程。相對而言，農村集體產權制度的改革則明顯滯后于市場化、城鎮化和城鄉一體化發展的需要。農村婦女的土地權益，與上述兩個基本的制度結構密切相關。目前，除了長三角、珠三角、京津等經濟發達地區和城市化快速發展的地區已經積極探索推進農村集體產權制度改革外，從全國而言，農村集體產權制度改革至今仍缺乏國家層面的頂層設計與制度規范。廣大農民包括婦女的集體財產權益的保障與實現面臨傳統體制的嚴重制約。
四是一些地方強征強拆現象突出。非法強征強拆是侵害包括農村婦女在內的農民土地財產權利最嚴重的現象。農村婦女通過男女平等獲得的土地權益，在不受制約的地方政府強征強拆中隨時都有可能毀于一旦。最近十多年來全國各地爆發出來的強征強拆事件，嚴重侵害了包括農村婦女在內的農民的土地權益。例如，2009年11月13日早晨，成都市金牛區天回鎮金華村婦女唐福珍在當地政府組織的惡性強拆事件中被迫自焚而死。 2016年4月30日，海口市秀英區政府對瓊華村進行強拆，執法人員暴打婦女、兒童的視頻曝光，世人為之震驚。6月16日，長沙市岳麓區觀沙嶺街道茶子山村婦女龔雪輝在其家中被非法強拆活埋死亡。侵害財產權利往往又與侵害人身權利交織在一起。在非法強征強拆中，任性的地方權力不但嚴重侵害農村婦女的土地權益，而且危及農村婦女的人身安全，甚至剝奪農村婦女的生命權。
五是財產權利救濟渠道不暢。農村婦女土地權益一旦受到侵害，最大的困惑往往是權利救濟失靈。在信訪渠道上，有的地方對因土地權益受到侵害的上訪人進行截訪，在勞教廢止以前，一些地方以勞教的方式對待上訪人。在過去的維穩體制中，有的地方和部門不是著力解決信訪人反映的權益受損問題，而是逆天行事，著力解決反映問題的人，非法限制信訪人的人身自由，或對之進行打擊報復。在司法渠道上，有的地方法院要么對農村婦女土地維權案件不予立案，要么因法律規定不明確難以公正判決，要么因司法腐敗而徇私枉法，要么判決了卻執行不了，等等。司法不能成為維護社會公平正義的最后一道防線，這是國家治理扭曲和失敗的重要表征。
張英洪說，農村婦女土地權益受到侵害或保護不力，暴露了國家治理體系和治理能力存在的嚴重問題。維護農村婦女土地權益，是推進國家治理現代化的迫切需要。
張英洪指出，男女平等是基本國策，保護財產權是法治的基本要義。在全面依法治國、加快建設法治國家進程中，維護農村婦女土地權益，關鍵是要樹立財產權全面保護的法治思維，要在立法、執法、司法等各個領域體現法治理念和公平正義原則。具體建議有以下幾方面：
一是要明確村民自治的權力邊界和法律責任。村民自治作為我國農村治理的重要形式，是一項空前的農村民主政治實驗，在啟發民智、聚集民力、凝聚民心、表達民意等方面發揮了重要的作用。但在實踐中，村民自治也存在許多認識偏差和行動問題，其中一條就是以少數服從多數的名義侵害村民個人的基本權利，產生了一種“多數的暴政”的現象。為此，我們需要進一步明確村民自治的權力邊界，將自治權納入法治的軌道，將村干部的權力關進制度的籠子里。村民自治必須在憲法和法律的框架內行事，自治權不得與憲法法律相抵觸，不得侵犯村民的基本權利和個人自由。應當修改《村民委員會組織法》，明確村委會的權力邊界及侵權責任，強化村民權利的保護。建議制定《村民自治法》，按照法治中國建設的新要求，對村民自治進行全面規范和提升，促進鄉村治理法治化。
二是修改和制定相關法律，健全法律實施機制。與農村婦女土地權益相關的法律，有的需要修改，以進一步明確相關規定；有的需要重新制定法律，以彌補有關保障農村婦女土地權益上的法律缺失。關于《農村土地承包法》，應當取消《農村土地承包法》有關承包方全家遷入設區的市、轉為非農業戶口的應當將承包的耕地和草地交回發包的規定，明確保障進城落戶農民的土地權益。耕地承包期應由30年修改為長久不變。要做好土地承包經營權確權登記頒證工作。凡確權到戶到地的，可由農戶家庭成員共同享有土地權益，內部協商解決有關問題。凡確權確股不確地的，必須明確農戶每名成員的股份份額。關于《物權法》的修改，重點是要對土地承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權實行更充分的賦權與保護，使上述“三權”具備占有、使用、收益和處分的完整權能。現行《土地管理法》還存在計劃經濟的色彩，城鄉二元土地制度分割明顯，不利于市場化、城市化、城鄉一體化的發展需要，不利于城鄉統一的土地市場的形成，不利于土地財產權利的維護與實現，需要做重大修改。《土地管理法》的基本修改方向是，要凸顯公民土地財產權的保障，建立城鄉統一的土地市場，保障國有土地和集體所有土地兩種所有制的平等地位，因公共利益需要征收土地并給予公正補償等。建議在修改《土地管理法》的基礎上，制定土地方面的母法——《土地法》。應當制定《農村集體經濟組織法》《農村住宅法》等，全面加強涉農法制建設，盡快把農村財產權保護的法制建設提高到一個新水平。要拿出健全憲法、法律實施機制的實招，使憲法、法律真正得到良好的實施，公民的基本權利得到良好的保護與有效救濟。
三是探索農村土地集體所有制的有效實現形式，深化農村集體產權制度改革。推進農村土地集體所有制的改革完善，要與市場化取向的改革、新型城鎮化建設的要求、城鄉一體化發展的方向相協調，與賦予和保障農民更多更充分的財產權利的相適應，探索實行集體所有權、農戶承包權、土地經營權三權分置，按照股份合作制的方向全面深化農村集體產權制度改革，將農村土地農民集體所有體現在人人擁有集體產權股份上來。土地承包權是農民在集體經濟組織內的身份性財產權利，所有集體經濟組織的成員，不分男女老少，都平等享有。關鍵是要確立集體經濟組織的成員身份資格，由此保障和實現成員身份權與享有的集體財產權相統一。在確定集體經濟組織成員身份資格上，應當區分原始取得成員資格即初始成員資格與新增成員資格。同時要推進農村政經分離改革，區分農村社區成員權與集體經濟組織成員權。
四是加快法治政府建設，推進司法改革。各級政府在維護婦女土地權益上發揮著主導作用，但如果政府的公權力不受監督與制約，則又可能嚴重侵害婦女的土地權益。一些地方政府非法強征強拆就是嚴重侵害婦女土地權益的典型案例。習近平總書記提出要將權力關進制度的籠子里，就是要建設法治政府，將政府的全部工作納入法治軌道。要像全面從嚴治黨那樣，推進全面依法治國；像強力反腐敗那樣，強力反侵權。對各級政府來說，法定職責必須為，法無授權不可為，有權就有責，侵權要追究。面對一些地方暴力強征強拆嚴重侵害包括農村婦女土地權益的現象，迫切需要追究侵權組織和侵權個人相應的行政責任、黨紀責任、民事責任和刑事責任。法律的權威在于實施，法律的生命也在于實施。暴力強征強拆實質上就是一些地方政府或有關部門、基層組織嚴重侵害公民財產權利的犯罪行為，應當追究侵權單位和侵權個人的刑事責任。要強化《刑法》有關單位犯罪的實施，依法追究侵害包括農村婦女在內的公民財產權利和人身權利的有關單位的刑事責任。建議修改《刑法》，明確將暴力強征強拆列為侵害公民財產罪。司法改革要著眼于司法公正，筑牢社會正義的最后一道防線，真正實踐習近平總書記指出的那樣，要讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。
五是加強婦女組織建設，創新婦女組織維權方式。要適應財產權利保護的新要求，進一步加強婦女組織建設，構建以各級婦聯為主體、其他婦女組織為補充的多元婦女組織維權體系。第一，建議國務院及地方各級政府將作為議事協調機構的婦女兒童工作委員會改為各級政府的直屬機構，其辦公室不應設在各級婦聯，而應當作為政府的工作部門單獨設立。要充分發揮政府部門序列中的婦女兒童工作機構在促進男女平等、維護婦女各項基本權利、實現婦女自由而全面發展上發揮主導作用。第二，根據形勢發展的新要求，進一步改革各級婦聯組織，核心是要切實解決婦聯組織和工作中存在的機關化、行政化等脫離婦女群眾問題。要將婦聯組織從異化了的行政官僚組織還原為社會組織。第三，積極培育和發展各種婦女組織，實現婦女組織發展的多元化。建議制定《婦女組織法》，在法治的軌道上大力發展和規范多元化的婦女組織，實現我國婦女組織由婦聯的一枝獨秀到各種婦女自我組織百花齊放的繁榮局面。
