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2024年11月22日
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作為PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式的一種嘗試，中國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)立法正在銜枚疾進(jìn)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，亞洲開(kāi)發(fā)銀行對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)法的援助項(xiàng)目《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和特許經(jīng)營(yíng)立法研究報(bào)告》（下稱“報(bào)告”）已經(jīng)完成，報(bào)告就特許經(jīng)營(yíng)立法的十個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了研究，并專門(mén)就特許經(jīng)營(yíng)與PPP的區(qū)別進(jìn)行了解讀。
與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委將在下周組成一個(gè)50人左右的特許經(jīng)營(yíng)法立法團(tuán)隊(duì)，將涵蓋PPP領(lǐng)域比較活躍的專家、行業(yè)代表和部委代表等。
2016年5月11日，大岳咨詢總經(jīng)理、報(bào)告專家組組長(zhǎng)金永祥對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)，該報(bào)告研究的是特許經(jīng)營(yíng)法立法中會(huì)遇到的各種問(wèn)題，共分10個(gè)方向，分別是特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍，立法目的，項(xiàng)目鉆則、準(zhǔn)備與實(shí)施，政府一方的角色、責(zé)任和相應(yīng)授權(quán)，社會(huì)資本利益的保護(hù)、政府支持、金融風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)的管理、特許經(jīng)營(yíng)社會(huì)資本方的選擇、有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)的爭(zhēng)議、優(yōu)化特許經(jīng)營(yíng)審批流程。
金永祥認(rèn)為，未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)法的立法宗旨應(yīng)側(cè)重于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，特別是強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)法是為滿足公共服務(wù)需要，而非強(qiáng)調(diào)融資需要。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，國(guó)家發(fā)改委層面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)法的上述推動(dòng)工作，包括成立立法團(tuán)隊(duì)等，將會(huì)在下周展開(kāi)。4月，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)了專家會(huì)議，并與特許經(jīng)營(yíng)立法涉及到的各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行了座談。
此外，中國(guó)政府已提請(qǐng)亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法的政策咨詢技術(shù)援助，該技術(shù)援助項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)改委作為執(zhí)行和實(shí)施機(jī)關(guān)。
“特許經(jīng)營(yíng)法在2013年就已經(jīng)列入立法計(jì)劃，應(yīng)該加快推動(dòng)進(jìn)程。”清華大學(xué)教授、PPP專家王守清說(shuō)。
金永祥則認(rèn)為，雖然中國(guó)已經(jīng)成為特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域最活躍的實(shí)踐者之一，但在特許經(jīng)營(yíng)和PPP方面立法嚴(yán)重滯后，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的特許經(jīng)營(yíng)和PPP立法，由部門(mén)主導(dǎo)的法律規(guī)章自成體系，各自在較低階段的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件層面反復(fù)徘徊。
“這一方面存在PPP法律文件內(nèi)部沖突的問(wèn)題，另一方面又在與PPP相關(guān)的其他法律規(guī)定相沖突時(shí)，不得不讓步于其他的法律規(guī)定。”金永祥說(shuō)。
而一些PPP領(lǐng)域?qū)＜艺J(rèn)為，這種狀況與相關(guān)部委對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)兩種名稱的理解不同有關(guān)。
根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于復(fù)方政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金［2014］156號(hào)文），PPP模式“是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系”，同時(shí)在其附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》編制說(shuō)明中認(rèn)定，PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)。
而由亞開(kāi)行協(xié)助完成的上述立法報(bào)告則認(rèn)為，從學(xué)理上，大多認(rèn)為對(duì)PPP的理解應(yīng)有廣義與狹義之分。
廣義PPP泛指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，而狹義PPP更加強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)商業(yè)而非行政的方法在項(xiàng)目公司中占股份來(lái)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，以及與企業(yè)合作過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。
上述立法報(bào)告稱，無(wú)論廣義還是狹義，其內(nèi)涵都偏于民事法律關(guān)系，而非行政法律關(guān)系。“厘清PPP與特許經(jīng)營(yíng)二者間關(guān)系的難點(diǎn)，在于特許經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)在法律層面界定不清。”金永祥說(shuō)，與現(xiàn)有規(guī)范將PPP認(rèn)定為屬于平等民事法律關(guān)系的清晰定性不同，特許經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)在現(xiàn)有規(guī)范上難以斷定，這導(dǎo)致其與PPP之間的聯(lián)系很難解讀。
上述立法報(bào)告認(rèn)為，如果換一個(gè)角度，從二者設(shè)立的目的入手進(jìn)行考察，可以尋得二者之間關(guān)系的線索。
其中，特許經(jīng)營(yíng)的目的最終是對(duì)關(guān)系公共利益的項(xiàng)目的授權(quán)、監(jiān)管、退出管理；而PPP的目的在于通過(guò)合作引入社會(huì)資本，解決公共事業(yè)領(lǐng)域資金不足的難題，二者可以看做是兩個(gè)維度的問(wèn)題。
金永祥說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)是政府對(duì)此類(lèi)行業(yè)的一種管理方式，但包含對(duì)社會(huì)資本的引入和某些方面平等協(xié)商的因素，而PPP是政府基于平等協(xié)商引入社會(huì)資本的手段，但包含政府對(duì)引入和績(jī)效等某些方面的管理因素。PPP著重強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本之間的合作不同，特許經(jīng)營(yíng)由于突出政府方對(duì)社會(huì)和社會(huì)資本的管理。
因此，上述立法報(bào)告認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)和PPP是對(duì)政府引入社會(huì)資本提供公共服務(wù)這一事物的不同角度的規(guī)制，二者之間沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。
