以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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集體建設(shè)用地資源如何配置，在中國(guó)是個(gè)很大的麻煩，而麻煩是體制與政策造成的。筆者以為，這個(gè)領(lǐng)域要深入改革。
為什么不敢放開(kāi)土地市場(chǎng)？政府擔(dān)憂耕地紅線保不住，城市區(qū)域盲目擴(kuò)張。現(xiàn)在就保護(hù)得好么？這個(gè)其實(shí)不容易評(píng)價(jià)。耕地紅線基本保住了，這是成績(jī)。但從城市單位土地面積的GDP產(chǎn)出看，與其他市場(chǎng)化國(guó)家特別是歐洲相比，我們的效率很低，這說(shuō)明我們本來(lái)可以做得更好。可是，在現(xiàn)在體制之下，中央政府將土地管理權(quán)大幅度下放，例如把用途管制完全交給地方，結(jié)果會(huì)怎么樣？這樣做很有可能更加不堪。地方很有可能更多地以低地價(jià)乃至負(fù)地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)能夠產(chǎn)生稅收的工商業(yè)項(xiàng)目。
今后怎么辦？還是要走“控放結(jié)合”的路。首先是要通過(guò)建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)。
目前耕地保護(hù)面臨的困難仍然很多，數(shù)其要者，一是中央監(jiān)管鞭長(zhǎng)莫及，對(duì)于地方政府違規(guī)占地難以事前警示、事中糾正、事后處理。每年上萬(wàn)例土地違法案件，能處理的是少數(shù)。二是基本農(nóng)田被細(xì)碎分割，邊界不確定，給地方“調(diào)地”留下余地，調(diào)來(lái)調(diào)去便成片丟失基本農(nóng)田。近幾年耕地保護(hù)的一個(gè)突出問(wèn)題，是一些地方以發(fā)展“都市農(nóng)業(yè)”、“觀光農(nóng)業(yè)”、“生態(tài)農(nóng)業(yè)”等名目，對(duì)耕地做了邊際性的用途變更，影響農(nóng)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。不是說(shuō)這類(lèi)項(xiàng)目都不好，但確有一部分與農(nóng)業(yè)關(guān)系不大。有些項(xiàng)目用地，大田農(nóng)業(yè)變成了園藝農(nóng)業(yè)，成為農(nóng)業(yè)綜合成本上升的推力；設(shè)施農(nóng)業(yè)成了莊園、會(huì)所，變相發(fā)生了土地用途變更。三是中央部門(mén)管控土地的重點(diǎn)不突出，有些方面管控過(guò)死，迫使地方搞小動(dòng)作瞞哄中央，或鋌而走險(xiǎn)冒犯中央。解決這些問(wèn)題靠喊口號(hào)或搞幾個(gè)動(dòng)作“殺雞給猴看”不行，必須深化改革，走出土地管理“放則亂、控則死”的困局，建立一套新的農(nóng)業(yè)用地保護(hù)政策系統(tǒng)。
農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)應(yīng)是指國(guó)家劃定的農(nóng)業(yè)發(fā)展的專(zhuān)屬區(qū)域。可以考慮在全國(guó)現(xiàn)有農(nóng)區(qū)范圍里劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)總面積25億畝以上，超過(guò)基本農(nóng)田總面積。今后還可通過(guò)荒漠治理發(fā)展新的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)在空間上應(yīng)有連續(xù)性，且面積應(yīng)足夠大，例如，每個(gè)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的最小面積應(yīng)在1000公頃以上。關(guān)于面積大小的具體規(guī)定，應(yīng)該給地方一定的自主權(quán)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的最大面積不設(shè)上限，但最大不應(yīng)超過(guò)縣域面積。
農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止發(fā)展任何非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)可以接待游客，滿足游客度假觀光需求，但不得建設(shè)住宿設(shè)施。
鑒于現(xiàn)有農(nóng)區(qū)已經(jīng)有一定數(shù)量的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在開(kāi)始劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)時(shí)可以允許非農(nóng)產(chǎn)業(yè)存在，也可以允許已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的人口居住，但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)只能減少，不能增加；農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)除原住戶新出生子女外，不得增加新的非農(nóng)業(yè)人口。地方政府應(yīng)制定規(guī)劃與政策，逐步引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口離開(kāi)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。
農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)邊界的劃定要盡可能有容易識(shí)別的標(biāo)志作為參照，例如河流、重要道路、高壓電線走廊、小城市邊界以及重要永久性建筑等。
專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶可以將農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)作為常住地，但專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶的農(nóng)舍占地不得超過(guò)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)總面積的一定比例（如0.5%）。在谷物生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，農(nóng)業(yè)設(shè)施占地不得超過(guò)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)總面積的0.5%。在畜牧業(yè)比重較大的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，畜牧業(yè)設(shè)施占地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出密度必須在谷物生產(chǎn)占地的若干倍以上，否則不得批準(zhǔn)建設(shè)新的畜牧業(yè)設(shè)施。
嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的非農(nóng)設(shè)施建設(shè)。除超過(guò)一定面積（如10萬(wàn)畝以上）的連片農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)外，其他中小型農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的各類(lèi)居民點(diǎn)均不建設(shè)文化教育衛(wèi)生方面的設(shè)施，此類(lèi)設(shè)施在保護(hù)區(qū)邊界外的居民點(diǎn)按高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。因此造成的不方便，政府可只給專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶提供補(bǔ)償。這個(gè)辦法可以吸引已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的其他農(nóng)戶較快地離開(kāi)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。
應(yīng)最大限度地將優(yōu)質(zhì)耕地劃入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。可規(guī)定現(xiàn)有基本農(nóng)田的95%必須劃入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，盡可能將淺山區(qū)土地和各種不易發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)的土地劃到農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外，鼓勵(lì)城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)利用這些土地。
農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度除以上內(nèi)容之外，還可以詳細(xì)規(guī)定其他情形，如連片森林占地、管理機(jī)構(gòu)占地、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及政府對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的監(jiān)管指標(biāo)等，都可以由具體條款作出約束。
伴隨農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度的實(shí)施，還可以對(duì)現(xiàn)行政府土地規(guī)劃管理體制進(jìn)行審核改革。可以考慮下放農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外土地的管理權(quán)限。中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地規(guī)劃與開(kāi)發(fā)整理應(yīng)直接管控，同時(shí)對(duì)其他類(lèi)型土地的利用做“目標(biāo)指導(dǎo)管理”，例如設(shè)定“開(kāi)發(fā)強(qiáng)度”、“建設(shè)用地GDP產(chǎn)出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準(zhǔn)地價(jià)偏離率”等指標(biāo)；依據(jù)這些指標(biāo)來(lái)確定土地用途改變的總量。
若建立新的土地規(guī)劃管理體制，還可以在其他方面作出配套改革。例如，建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的財(cái)政支農(nóng)政策，建立“注冊(cè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者制度”，適當(dāng)調(diào)整地方行政區(qū)劃、將農(nóng)業(yè)小縣合并為大縣，或建立專(zhuān)門(mén)的管理區(qū)等。這些改革內(nèi)容在實(shí)際操作中，無(wú)疑還需要進(jìn)一步細(xì)化。
實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度后，我國(guó)土地資源總量中的農(nóng)區(qū)面積會(huì)穩(wěn)定擴(kuò)大。從氣候等條件看，我國(guó)有大約60億畝的國(guó)土能讓國(guó)民生活得舒適，也適合發(fā)展有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)。若劃定25億畝農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，去掉約15%的河湖、道路、陡坡地、農(nóng)舍以及森林占地，還有約21億畝的農(nóng)地。我國(guó)黃土高原地區(qū)、東北地區(qū)除一些市鎮(zhèn)及規(guī)模較大的森林之外，可以悉數(shù)劃為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的35億畝國(guó)土，去掉現(xiàn)有城市建成區(qū)、工礦區(qū)以及非保護(hù)區(qū)的村莊占地共約4億畝，去掉河流道路占地約4億畝，再考慮森林的遠(yuǎn)景占地20億畝，還有7億畝的余量，可適度擴(kuò)大城市用地、發(fā)展廣義的都市農(nóng)業(yè)、安排中高端住宅用地。這樣一個(gè)土地資源使用格局，足以滿足未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展對(duì)土地的需要。
建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度會(huì)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大好處：
第一，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)有利于節(jié)約土地、提高農(nóng)村建設(shè)的投資效率。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)部的道路除國(guó)家干線之外，基本可以不硬化為等級(jí)公路，只做簡(jiǎn)單的鋪裝。現(xiàn)在村莊與基本農(nóng)田犬牙交錯(cuò)的格局，使道路使用主體比較復(fù)雜，只為滿足少量非農(nóng)用汽車(chē)的行駛而硬化道路，形成低效率公共投入。從較長(zhǎng)趨勢(shì)看，大量村莊的常住人口會(huì)持續(xù)減少。我們難道要為過(guò)年才回家并使用道路的轎車(chē)司機(jī)維護(hù)等級(jí)公路？這種情形在發(fā)達(dá)國(guó)家甚為少見(jiàn)，那里的農(nóng)區(qū)通常僅用滲水較好的灰渣對(duì)道路做簡(jiǎn)易鋪裝。這種簡(jiǎn)易道路易于復(fù)墾，維護(hù)費(fèi)用低。考慮到農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的路網(wǎng)密度降低，節(jié)約投資會(huì)更多，若設(shè)置25億畝農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，大致匡算，農(nóng)村道路投入要比現(xiàn)在的格局節(jié)約80%以上。
第二，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度還有利于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，村莊占地會(huì)大幅度減少，由此可減輕居民生活排放對(duì)土地的污染。據(jù)研究，在一平方公里之內(nèi)的居民區(qū)，若硬化面積不超過(guò)10%，居民的生活用水排放可得到自然凈化，不必做污水集中處理。另?yè)?jù)一些資料推算，目前我國(guó)“胡煥庸線”以東地區(qū)農(nóng)村道路（不包括村莊道路）的“面密度”大約是1.2%，而依據(jù)生態(tài)專(zhuān)家的研究，這個(gè)數(shù)值大約在0.4%以下較有利于建立可持續(xù)的動(dòng)物生態(tài)系統(tǒng) ——建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)更容易滿足這個(gè)條件。
第三，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度其實(shí)是現(xiàn)有農(nóng)田保護(hù)制度的一個(gè)升級(jí)，有利于提高農(nóng)田保護(hù)的質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，農(nóng)田與非農(nóng)居民區(qū)混雜程度將逐步降低，非農(nóng)開(kāi)發(fā)的預(yù)期消失，大面積連片土地整理易于實(shí)行，耕地?cái)?shù)量特別是優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量將會(huì)增加。有了農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，中央政府也不用再實(shí)行國(guó)家層面的“占補(bǔ)平衡”辦法來(lái)保護(hù)耕地，可由地方政府自主決定在非農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)實(shí)行這個(gè)制度。
第四，實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度之后，一些投機(jī)者因?yàn)椴辉儆型恋赜猛靖淖兊念A(yù)期，將不會(huì)到農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)投資做“偽農(nóng)業(yè)”，從而有利于真正的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。這樣還會(huì)給政府的財(cái)政支農(nóng)政策提供一個(gè)高效運(yùn)作的條件。
第五，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度有利于提高農(nóng)地保護(hù)的效率。因?yàn)橐燥@著標(biāo)志為界、大面積劃定保護(hù)區(qū)，農(nóng)地侵蝕的邊界地帶大大減少，可以降低政府監(jiān)管成本。同時(shí)，如果在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)實(shí)行特殊的行政管理體制，可使下級(jí)管理主體與中央政府之間建立共同的施政目標(biāo)，會(huì)大大提高保護(hù)農(nóng)地的行政效率。
第六，實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度還有利于非農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)提高建設(shè)用地的集約利用水平。在中央政府使用前述杠桿調(diào)節(jié)的前提下，地方政府不能再把城市建設(shè)之手伸到農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，需要在非農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)里統(tǒng)籌土地資源，浪費(fèi)土地的空間會(huì)大大壓縮。
因?yàn)樯鲜龆喾N好處，中共十八大提出的“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”在非農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)將容易實(shí)現(xiàn)。在“入市”這個(gè)條件上，也將因這個(gè)制度的建立而不必再區(qū)分“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”與其他農(nóng)村建設(shè)用地。
最后還有一個(gè)問(wèn)題需要回答：農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地被嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，區(qū)內(nèi)農(nóng)民是否會(huì)因這種土地的用途管制而提出損害補(bǔ)償要求？這個(gè)問(wèn)題的確重要，但筆者認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性遠(yuǎn)比我們想象的要小。從歐美國(guó)家的資料看，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以后，不僅在交易環(huán)節(jié)納稅，在保有環(huán)節(jié)也納稅，這使土地價(jià)格上漲受到抑制；而農(nóng)場(chǎng)土地的利用與轉(zhuǎn)讓受到極大的稅收優(yōu)惠，再加上政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，土地實(shí)際上發(fā)生了增值。美國(guó)很多城市實(shí)行基于土地用途管制的“分區(qū)制”（zoning）以及一些州政府實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，也引起了利益受損補(bǔ)償訴訟，但案例不多，尤其是從農(nóng)場(chǎng)主方面提出的補(bǔ)償要求很少 。
對(duì)于交給地方的權(quán)限，也不是中央撒手不管，需要做一些配套改革：
第一，下放土地管理權(quán)限。對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的其他土地，中央政府可將管理權(quán)限大幅度下放給地方。在相關(guān)法律修改之前，中央政府可授權(quán)省級(jí)政府國(guó)土部門(mén)代行中央政府權(quán)力。中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地規(guī)劃與開(kāi)發(fā)整理應(yīng)直接管控，同時(shí)對(duì)其他類(lèi)型土地的利用做“目標(biāo)指導(dǎo)管理”，例如，設(shè)定“開(kāi)發(fā)強(qiáng)度”、“建設(shè)用地GDP產(chǎn)出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準(zhǔn)地價(jià)偏離率”等指標(biāo)；依據(jù)這些指標(biāo)來(lái)確定土地用途改變的總量。
第二，以農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)發(fā)展為核心，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策。農(nóng)村土地整理資金集中投放于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的戶籍農(nóng)民不再享受各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但暫時(shí)實(shí)際經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶除外。允許地方政府將此項(xiàng)調(diào)整所節(jié)約資金在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)建設(shè)工作中統(tǒng)籌使用。
第三，建立“注冊(cè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者制度”。注冊(cè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者分為“公司法人農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者”、“合作社法人農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者”與“自然人農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者”，后者主要為家庭農(nóng)場(chǎng)。支農(nóng)政策對(duì)這3類(lèi)分別對(duì)待。
第四，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)民土地承包權(quán)確權(quán)頒證的意見(jiàn)。
第五，國(guó)土資源部試行的“增減掛鉤”政策繼續(xù)執(zhí)行，可考慮轉(zhuǎn)化為一般性政策，但具體規(guī)定應(yīng)作出調(diào)整。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)新的集中居住社區(qū)。應(yīng)允許專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶或家庭農(nóng)場(chǎng)主分散居住。專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶需要建設(shè)生產(chǎn)生活相結(jié)合的農(nóng)莊，只能在保護(hù)區(qū)內(nèi)部的村莊占地上安排。城市建設(shè)用地因增減掛鉤政策得以擴(kuò)大時(shí)，應(yīng)將一部分溢價(jià)收入用于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)建設(shè)。
第六，試行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者規(guī)模管理政策。區(qū)別不同品種、不同生產(chǎn)方式，確定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的最大規(guī)模，例如，糧食經(jīng)營(yíng)的最大規(guī)模為300畝、蔬菜水果生產(chǎn)最大規(guī)模為30畝等。具體標(biāo)準(zhǔn)由地方政府做出規(guī)定。旱作農(nóng)業(yè)的最大規(guī)模可適當(dāng)擴(kuò)大。最大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)可3年調(diào)整一次。
第七，適當(dāng)調(diào)整地方行政區(qū)劃。支持農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的小縣合并為大縣，或建立專(zhuān)門(mén)的管理區(qū)等，以提高農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政脫困能力。
第八，在放活地方用地自主權(quán)過(guò)程中，中央政府對(duì)地方的城市建成區(qū)（包括工礦區(qū)）經(jīng)濟(jì)密度規(guī)定進(jìn)行監(jiān)控，制定監(jiān)控指數(shù)，建立預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制。核心監(jiān)控指數(shù)為城市建成區(qū)經(jīng)濟(jì)密度3年動(dòng)態(tài)平均指數(shù)。
