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2024年11月24日
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最近，因為一個政策性意見，城市規(guī)劃這么專業(yè)的問題變成了公眾話題。這是把城市規(guī)劃看作一個政策過程的規(guī)劃師們所熱切期盼卻從未出現(xiàn)過的。不出意外，最受關(guān)注的是打通封閉大院和小區(qū)的事。
這些年，“大媽們”力挺中國城市房地產(chǎn)。花了錢，買了房，小區(qū)的道路、綠地都算公攤面積，真金白銀換來一本不動產(chǎn)權(quán)證書。這不，剛開始含飴弄孫，就來了這么大件事，讓大媽們情何以堪？不是說“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”嗎，怎么又要來打通？難道不應(yīng)該是《物權(quán)法》一法當(dāng)關(guān)，萬夫莫開嗎？
是啊！根據(jù)《物權(quán)法》第73條規(guī)定，屬于業(yè)主共有的建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地等，不是誰說拿走就能拿走的。或許有人要問，《物權(quán)法》第73條不是說，屬于城市公共道路、公共綠地的除外嗎？也是啊！所以要看這道路、綠地的權(quán)屬是誰的。如果本來就是城市公共的，后來沒有發(fā)生權(quán)屬變化，那就還是公共的；如果國有土地出讓時，已經(jīng)作為建筑區(qū)劃內(nèi)的一部分出讓了，房地產(chǎn)開發(fā)者支付了土地出讓金，業(yè)主又從開發(fā)者手中購得房地產(chǎn)，那道路、綠地就是業(yè)主共有的。所以說，這壓根不是《物權(quán)法》上的事兒，你的還是你的，不是大家的。
說到這，業(yè)主們肯定不樂意了——那憑啥來動我的奶酪啊？這小區(qū)打通了，不就事實上等于“我的是我的，也是大家的”了嗎？段子手們早說了，等政策一落地，就拎上大音響，直奔豪宅區(qū)，喝喝啤酒唱唱歌，再跳一段廣場舞。果真如此，小區(qū)道路、綠地在法律上是“我的”，又有什么意義呢？
別著急啊。那個政策性意見雖然很重要，但它只是一項政策，沒有明確的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，所以并沒有直接的法律效力。也就是說，憑一個意見，動不了物權(quán)。真要打通改建，有一長串的法律程序要走。
首先得修改城鄉(xiāng)規(guī)劃，特別是一種叫“控制性詳細規(guī)劃”的。因為有個法律叫《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，它規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)，必須根據(jù)規(guī)劃、取得管理部門的許可。也就是說，建小區(qū)要有規(guī)劃許可證，不是有了土地使用權(quán)就可以開工，想怎么建就怎么建的。既然小區(qū)是根據(jù)規(guī)劃許可建的，現(xiàn)在要敞開通路，就得先修改規(guī)劃。而要修改規(guī)劃，也得依法進行，要聽取公眾和專家意見，還要重新進行審議、取得批準(zhǔn)。
規(guī)劃修改通過后，就可以動手了嗎？對不起，還不行！對于已建成的建筑，也就是“現(xiàn)狀設(shè)施”，原則上，修改后的規(guī)劃不適用于它，因為它是根據(jù)當(dāng)時有效的規(guī)劃建設(shè)的。
要是說等不及，必須得馬上拆，那得要有法律上的事由，根據(jù)法律法規(guī)啟動行政征收程序，征收公攤道路并給予補償。征收道路變?yōu)楣仓螅绻麑?dǎo)致房屋的價值貶損甚至影響其使用，恐怕就需要征收整個地塊房產(chǎn)，還要給予公正補償。對征收及補償決定，產(chǎn)權(quán)人不服，還可以告到法院去。
《憲法》上是有規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)進行征收或者征用并給予補償”。《土地管理法》也規(guī)定，“為公共利益需要使用土地的，由有權(quán)限的政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償”。但是，《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，“由政府組織實施的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”。也就是說，能夠構(gòu)成征收啟動事由的，應(yīng)當(dāng)是“交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要”。不是所有的道路，都能被稱為“交通基礎(chǔ)設(shè)施”。
因此，即使政策上倡導(dǎo)，行政上推動，對于建成小區(qū)不是一概都能啟動征收程序的。如果對交通的影響微乎其微，甚至小區(qū)道路本身就是末端道路或者盡頭道路，征收的公共利益要件不一定能成立。如果征收之后，道路狹窄、曲徑通幽，成不了主動脈，那征收根本就不能實現(xiàn)行政目的。只有那些超級大院或大盤，才可能需要適當(dāng)加以改造。改造以打通道路的需要為限。并且，當(dāng)然，需要給予公正補償。至于說打通封閉小區(qū)以提高其所在區(qū)域的公共安全，對不起，法律上沒有這個征收事由。
建成的大院、小區(qū)不愿意向外敞開，這很正常、也很正當(dāng)。花了錢的，您想拿走，得真金白銀補足了才能談。《土地管理法》規(guī)定，國家機關(guān)用地、公益事業(yè)用地，是可以由縣級以上人民政府批準(zhǔn)，無償劃撥的。無償劃撥的土地，土地沒花錢，不愿意被撥回去，也是常情。當(dāng)然，如果是劃撥土地，事情總要好辦一些，劃撥出去的，再依法劃撥回來，但前提是那個受劃撥機構(gòu)得聽您招呼。
說到這兒，您應(yīng)該看出來了，土地怎么開發(fā)利用，不是所有權(quán)人、使用權(quán)人說了算，得聽城市規(guī)劃的。房地產(chǎn)登記在您名下，也不是誰也動不了。為了公共利益的需要，國家是可以征收的。所以，這件事，法律上可以做，法理上沒問題。產(chǎn)權(quán)人受保護的，不是絕對的房地產(chǎn)的物理狀態(tài)，而是它的財產(chǎn)價值。
當(dāng)然，決不是一刀切，這刀切的必須有合法性和正當(dāng)性。
城市各有千秋，容有多樣。不存在一種理所當(dāng)然的更優(yōu)越的規(guī)劃樣式，開放街區(qū)也好、封閉小區(qū)也罷，都各有利弊。在不同的城市，在城市的不同區(qū)域，有不同的適應(yīng)性，需要因地制宜，權(quán)衡交通便利、公共安全、財產(chǎn)價值等諸多因素，很難整齊劃一。
回到那個意見上來。如今，地方政府是實際的“地主”，又是城市規(guī)劃的制定、實施和管理者。“二權(quán)合一”之下，逐利和“任性”就難免。中央著眼“建好城市為人民”，直接對城市規(guī)劃給出政策性意見，其政策目的是好的。但是，“治大國若烹小鮮”，涉及那么多人的重大權(quán)益和生活安寧，不能不慎之又慎。
好了，盡管有《物權(quán)法》保障，但是城市規(guī)劃和行政征收，仍然可以“芝麻開門”。所以，城市規(guī)劃和行政征收法律制度是中央政府和公眾應(yīng)當(dāng)關(guān)注的“后門”程序，需要加以切實完善。在地方，特別是城市層面，在城市規(guī)劃活動中，完善私權(quán)利保障和多元利益參與、表達和平衡的法律制度，是更具有建設(shè)性的深化改革著力點。
話又說回來了，城市規(guī)劃和征收制度，為什么能使房地產(chǎn)所有權(quán)受到限制呢？需知這可不是中國特色，而是英美法德日各法治國家都有的制度。那么，到底基于什么考慮，立法者給它這等法力，能夠打開私有財產(chǎn)的城堡呢？
