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2024年11月24日
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我國糧食正呈現總產、庫存、進口“三量齊增”的新現象：一方面連年豐收，糧倉里都快放不下糧了；另一方面卻是進口量不斷攀升，屢創新高。為什么會出現這種情況？我國的糧食供需結構出了什么問題？下一步糧食政策怎么調整？
豐收為啥還進口？
結構性矛盾突出，產需有缺口，國內外糧價倒掛，玉米替代品進口激增，出現“三量齊增”新現象
中國的糧食，到底多了還是少了？
連續12年增產，去年糧食總產量達到12429億斤，連續3年穩定在1.2萬億斤以上；與此同時，我國的糧食庫存也達到了高峰值。幾乎與增產同步，我國的糧食進口量也在持續增加，預計2015年全年進口量達到2400億斤以上。
豐收為啥還大量進口？中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文對此表示：“我國糧食連年增產，但相對于需求還是有缺口，比如大豆和一些需要品種調劑的大米、小麥和玉米，這部分需求必須通過進口來滿足。”
事實上，在進口的2400億斤糧食中，大豆占了大頭。海關總署統計，2015年大豆進口量達到創紀錄的8169萬噸，比上年增加了14.4%。
此外，一些不受關稅配額管理但可以替代玉米的產品進口大幅增加，加劇了糧食進口量增長的趨勢。根據WTO的貿易規則，在我國承諾的配額內，對進口糧食實行1%的低關稅；超出配額的進口則要實施65%的關稅。陳錫文說：“現在講的國內糧價比國際高，是和1%關稅下進口的糧價相比。超出配額的進口，由于加了65%的關稅，就會比國內糧價高。”
但問題在于，近年來我國720萬噸的進口玉米關稅配額從來都沒有用完過，反而是那些不受關稅配額管理的大麥、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉等玉米替代品大量進口。海關總署統計，2015年1—11月，這幾項替代品相加，大致相當于進口了5260萬噸玉米（玉米酒糟按1∶3折算），預計玉米替代品全年進口量將近1000億斤，相當于全國玉米產量的20%多。
更關鍵的是，從2012年—2015年，全球糧價下跌了40%—50%，配額內進口玉米及不受配額管理的替代品進口完稅后的價格仍遠低于國產玉米。這部分產品進入我國市場，大大擠占了國產玉米的市場空間。因此出現了糧食產量、庫存量、進口量 “三量齊增”的新現象。
供需結構偏差在哪？
增產的未必是需要的，減產的恰恰是需求必須滿足的；大宗農產品生產成本高，缺乏國際競爭力
“三量齊增”新現象，既有國內外糧價倒掛等因素的影響，更說明我國糧食供給結構和需求結構出現了明顯偏差。
陳錫文說：“進入新世紀以來這15年，糧食的生產結構上出現了明顯的變化。大豆產量不斷降低，對國際市場的依賴度已超過了80%，而大豆是我們需求增長最快、供求缺口最大的一個品種。玉米產量15年翻了一番。增產的未必是需要的，減產的恰恰是需求必須滿足的。這是當前糧食供求當中的突出矛盾。”
2008年—2014年期間，全國玉米面積擴大24%，產量增加30%。2012年，玉米超越稻谷，成為我國第一大糧食品種。記者了解到，近年來東北主產區的農民棄種大豆、雜糧，騰出來的耕地主要轉向玉米種植。
突出矛盾還表現為我國糧食等大宗農產品缺乏國際競爭力，中國已處于全球糧價“高地”。
陳錫文表示，目前我國有2.3億農戶，平均每戶的耕種面積不足0.5公頃。這種分散化的生產方式，使我國農業在提高國際競爭力方面遇到很大困難。“近些年糧食產量雖然在增長，但是生產成本也不斷提高，推動了國內糧價逐步上漲，導致更多來自國際市場的糧食進入了中國。”陳錫文分析。
但也必須看到，國內糧食價格高于國際，除了國內生產成本高之外，其他原因也不可忽視。
一是近年來國際糧價大幅度下跌。二是過去一段時間人民幣匯率堅挺，這意味著以美元計價的糧食進入中國市場后的價格下降。三是最近兩三年國際能源市場價格暴跌，并引起國際海運價格暴跌。從美國墨西哥灣新奧爾良運到中國廣東黃埔港的糧食散運價格，2008年是135—138美元/噸，現在已經降到只有35美元/噸。
糧價怎么調？
小麥和水稻繼續實施最低收購價政策；玉米探索“價補分開”，市場定價，農民合理收益由政府價外補貼
國務院發展研究中心研究員程國強認為，近幾年連續大幅度提高臨時收儲價格和最低收購價所形成的市場機制扭曲，已全面顛覆國內糧食市場體系和價格關系。“以矛盾最突出的玉米為例，現行的臨時收儲制度會鼓勵農民多種玉米，并且抬高玉米市場價格。”
“以前覺得種糧風險小，價格國家會托底，沒想到玉米價格會跌這么多。”山東省泰安市岱岳區種糧大戶薛麗娜告訴記者，前兩年玉米單價都保持在1.05元/斤—1.1元/斤，去年的收購價只有0.84元/斤，收入大幅下降。
“我們的問題在于生產結構不適應需求結構，今后將進行糧食定價機制、補貼方式和收儲制度等一系列改革。”陳錫文介紹，2014年以來，國務院先后對東北和內蒙古的大豆、新疆的棉花以及長江中下游的油菜進行價格形成機制和補貼方式的改革，取得了明顯效果。去年9月，國務院又下調了東北和內蒙古的玉米臨時收儲價格，從2014年的每斤1.12元降到目前的1元。“小麥和水稻作為口糧，將繼續實施最低收購價政策；玉米的改革方向基本上是市場定價、價補分離。價格要由市場來決定，價格不再承擔補貼農民的功能，農民的合理收益由政府實行價外補貼。”
陳錫文透露，糧食供給制度改革至少要實現四個重要目標：
一是要逐步減少關稅配額外的玉米替代品進口，重要措施之一就是要讓國內玉米價格回歸到與國際市場相近的水平。
二是新的庫存不能再增加，這是數量問題，但政府不能用行政手段去限產，而是要放活機制。
三是放活市場。“價格合理了，玉米購銷實現多元化主體、多渠道流通，讓市場主體都愿意采購糧食，庫存的壓力才會減下來。”
四是不能讓農民太吃虧。陳錫文強調，無論如何都不能出現農民利益“大起大落”的情況。因為從歷史經驗來看，如果農業政策不當，損害了農民利益，會導致糧食產量持續下降。“在改革過程中維護好農民的合理收益，是保障糧食生產和國家糧食安全的重要閥門。”
糧食供給側怎么改？
既要調結構，也要保持生產能力穩步提升，飯碗必須牢牢端在自己手中
糧食供給側改革，結構要調整，但糧食安全任何時候都不能放松，核心是產能的鞏固和提升。陳錫文說：“中國一定要堅持依靠自身能力來保障糧食安全，‘十三五’期間，仍然強調谷物基本供給，口糧絕對安全，還是要把飯碗端在自己手中。”
農業部種植業管理司司長曾衍德表示，今后若干年，全社會對糧食和其他主要農產品的消費需求將持續增長。與此同時，農業生產還面臨著耕地、水、資源環境等多重制約，糧食供求仍將處于緊平衡狀態。
陳錫文認為，當前國際市場糧食、能源價格處于低水平的狀態并不會是一種常態，而且國際市場一年能夠提供的貿易量不超過3.5億噸（7000億斤）。“要保障糧食安全，必須立足國內，切實提高我國糧食生產的競爭力。”
糧食調結構開始出實招。曾衍德介紹，農業部今年將突出“穩產能、調結構、轉方式”的主攻方向，計劃到2020年“鐮刀彎”地區調減5000萬畝以上玉米。“‘鐮刀彎’地區指的是我國從東北—華北—西南—西北的一大片區域，包括東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線區及西南石漠化區，從地圖上看恰似鐮刀彎。這一地區近年來玉米面積增加較快，但又不是優勢產區。我們進行了‘糧改飼’、糧豆輪作的試點，通過政策、技術等多項措施，引導農民調結構。”
同時，農業部還將探索耕地輪作休耕制度試點，推進馬鈴薯主食開發。堅持“藏糧于地”“藏糧于技”，加快建設現代農業。積極引導和支持新型經營主體發展壯大，著力完善農業社會化服務體系，提高生產的規模效益。健全產業鏈條，促進一二三產融合發展，提升農業效益。
