以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
【熱點話題】
修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》在通過審議并正式對外公布后，引發(fā)社會廣泛關注。就此熱點，《城市化》雜志特邀城市化委員會城市可持續(xù)發(fā)展專委會專家顧問、中國人民大學環(huán)境學院環(huán)境經(jīng)濟與管理系教授、中國人民大學環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君專業(yè)評論。
宋國君：中國人民大學環(huán)境學院環(huán)境經(jīng)濟與管理系教授、城市化委員會城市可持續(xù)發(fā)展專委會專家顧問
同以往版本相比，新版《大氣污染防治法》的處罰、管控力度空前，這將讓污染者不敢輕易“以身試法”，這也是新法最突出的亮點所在。雖然新法對一些問題進行了改善，但根本性的進步不多，在概括性、邏輯性、原則性等問題上，以及固定源排污許可證制度、移動源及面源防治方法等問題上，都值得繼續(xù)研究與探討。
例如，新法在“大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃”中分別談到了“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”與“大氣污染物排放標準”，我認為這兩種說法均不夠精確，用“空氣質(zhì)量標準”與“排放控制標準”更能傳達要表述的內(nèi)容。再如，針對燃煤污染防治，新法的表述不是很好，我認為，只要說明國家將根據(jù)燃煤使用用途，分別制定燃煤產(chǎn)品標準就可以了。任何產(chǎn)品都要有標準，若燃煤的用途分為很多種，理應根據(jù)用途分別制定不同的質(zhì)量標準，所以，從科學性與簡潔性角度考慮，無需在法律條文中對這些具體問題進行描述。
新法某些條文的邏輯性也有失嚴謹。比如，國際慣例通常將空氣污染源劃分為固定源、移動源和面源。新法劃分為：燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵和農(nóng)業(yè)。按照這一邏輯，既然已對燃煤加以控制，勢必也將對燃氣進行約束，但新法卻又沒有提及燃氣問題，這是否說明燃氣就沒有污染？其實，燃燒天然氣會排放大量氮氧化物，這本身就是污染物。同時，新法中提到的“揚塵”雖然與“農(nóng)業(yè)和其他污染防治”同屬于面源類污染源，但顯然 “農(nóng)業(yè)”與“揚塵”不是并列關系。由于存在邏輯問題，機動車船也未能按國際慣例被概括為移動源，對移動源的排放控制也就無法從“更清潔的油品，更清潔的引擎，更快的行駛速度，更短的行駛距離”四個方向加以規(guī)范。
在原則問題上，新法“總則”提到“防治大氣污染，應以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，堅持源頭治理，規(guī)劃先行”。要知道，源頭治理與末端控制相對應，如果源頭治理技術不成熟，該怎么辦？對企業(yè)而言，從成本有效性的角度考慮，若末端控制技術已十分成熟，不用花太多錢就能有效解決污染問題，那就無須從源頭治理污染。因此，“源頭控制”并非公認原則，在污染治理的理論中也沒有這樣的提法。
對于新法提到的“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局”，我認為這烙有計劃經(jīng)濟的痕跡，本質(zhì)上就是計劃經(jīng)濟思維的產(chǎn)物。在我國，怎樣才稱得上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化？是否某一產(chǎn)業(yè)不適宜在如北京這樣的城市中發(fā)展，移至河北，布局就合理？我認為政府應做的是提出空氣質(zhì)量標準要求，嚴格管控企業(yè)達標排放。企業(yè)若想在人口眾多且對空氣質(zhì)量有嚴格要求的城市立足，就必須達到嚴格的排放標準要求，我想，他們自己會衡量成本，若付出的代價太大，就會主動離開。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不應由大氣環(huán)境質(zhì)量決定，而應由市場和產(chǎn)品需求決定。市場機制要求在已有空氣質(zhì)量標準、污染物排放標準的情況下，法律不能直接干預企業(yè)如何生產(chǎn)、經(jīng)營和達標排放。同樣，新法中“調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”的提法也存在相同問題。
我國是社會主義市場經(jīng)濟體制國家，污染者付費原則是市場經(jīng)濟國家普遍采用的環(huán)境管理根本性原則之一，我們理應遵循。但新法卻提出“縣級以上人民政府應當將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加大對大氣污染防治的財政投入……”，“加大對大氣污染治理的財政投入”這一提法顯然有悖于污染者付費原則。
在空氣質(zhì)量目標上，“大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃”中提到，未達到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標準的城市應編制大氣環(huán)境質(zhì)量“限期達標規(guī)劃”。只有給出明確、可行的規(guī)劃并規(guī)定明確的期限，才能保證地方政府在限期內(nèi)按時達標，因為對地方政府而言，目標量化、清晰是真正的壓力來源。然而，新法并未設定達標的具體期限，只給出了按“國務院或者省級人民政府規(guī)定期限”的答案。至于國務院或省級政府規(guī)定的期限會在何時、以何種形式頒布，新法并未明確。以北京為例，在空氣質(zhì)量達標問題上，完全可以將空氣質(zhì)量何時達標，是任意一天都不能超標、還是允許有10%、5%或1%的波動等具體問題加以規(guī)定，有了具體規(guī)定，北京在執(zhí)行新空氣質(zhì)量標準時才能有三、五年內(nèi)的量化指標。制定、執(zhí)行新的空氣質(zhì)量標準，在三、五年內(nèi)實現(xiàn)，時間上也合理，因為五年后或許標準又會被重新修訂。因此，在法律條文中，我們需要量化空氣質(zhì)量目標，不需要全部另行規(guī)定。
還有排污許可證制度，這是解決大氣污染（固定源是主要污染源）問題的關鍵所在，它對固定源管理有具體要求，且頒發(fā)排污許可證的過程也一定要經(jīng)過嚴格的信息公開。因此，新法中明確“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定”，同時又提到“國家對嚴重污染大氣環(huán)境的工藝、設備和產(chǎn)品實行淘汰制度。國務院經(jīng)濟綜合主管部門會同國務院有關部門確定嚴重污染大氣環(huán)境的工藝、設備和產(chǎn)品淘汰期限，并納入國家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄”。某一工藝或設備對大氣環(huán)境是否有污染，正是通過污染物排放是否達標來衡量的，這反映出，大氣環(huán)境管理的本質(zhì)就是管理污染物達標排放。若明確告知企業(yè)，污染物排放標準兩年及五年后的標準是什么，不達標便不再發(fā)放排污許可證，企業(yè)自然會在規(guī)定期限前采取相應措施進行治理。因此，只有明確排放許可證制度，明確污染物排放標準，才能督促企業(yè)在嚴格的監(jiān)管要求下做好生產(chǎn)規(guī)劃。這也要求環(huán)保部門需制定細致的污染物排放標準。我相信，通過標準的及時更新和排污許可證制度的約束，一定能解決絕大多數(shù)污染問題。
對大氣污染的管理機制，新法中提到“國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。”不可否認，聯(lián)防聯(lián)控的想法很好，但何為聯(lián)防聯(lián)控？怎樣進行？在重點區(qū)域大氣污染防治協(xié)調(diào)中，京津冀是最典型的例證，若三地城市逐個協(xié)調(diào)，難度太大。國際上解決此類問題的方法是設置空氣質(zhì)量管理區(qū)，利用空氣流域機構(gòu)去管理區(qū)域間的空氣污染問題。我認為，空氣流域機構(gòu)的管理效率要明顯高于聯(lián)防聯(lián)控，若長三角、珠三角、遼寧中部城市群等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控起來需要四、五個甚至十來個城市間進行協(xié)調(diào)，那就不妨把它們變成一個空氣質(zhì)量區(qū)，將空氣質(zhì)量區(qū)視作一個機構(gòu)，再統(tǒng)籌綜合管理，成本也將大大小于聯(lián)防聯(lián)控。
雖然新法存在一些問題，但已有很大進步。在環(huán)境管理不斷走向?qū)I(yè)化的今天，環(huán)保部門應朝著制定合適、科學、豐富排放標準的方向邁進。在防治大氣污染中，我們更應該讓法律手段起到重要作用。
