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2024年11月24日
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【編者按】
近日，住建部發布《城市停車設施規劃導則》（以下簡稱《導則》），對城市停車供應體系做出了具體引導，并強調將逐步形成與城市資源條件相協調、與公交優先發展戰略相適應的可持續停車發展模式。《導則》引發了社會各界普遍關注，對于大家提出的問題，《城市化》雜志記者采訪了住房和城鄉建設部城市建設司相關負責人。
提問1：為什么要制定《城市停車設施規劃導則》？住建部此時推出《導則》，是否為提升城市化質量？
答：停車問題是社會關注的焦點，停車場的建設則是關系城市交通發展全局的綜合性問題。2012年，國務院曾印發《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》，提出城市交通發展的總體戰略，這充分說明，中國的城鎮化也需要以集約化為發展方向。我國大部分城市對生態環境的要求很高，集約化發展就必須以公共交通作為城市交通的主導形式，其它交通方式作為輔助形式。例如，國家鼓勵低碳交通，尤其在中短途交通上鼓勵非機動化出行；習近平主席在9月下旬出席聯合國大會活動時曾專門提到低碳交通；2013年，住房和城鄉建設部也曾發布《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》；北京等城市亦正在逐步加強步行道、自行車道的建設。將這些內容串聯起來看，解決停車問題，是離不開城鎮化這一大背景的。
在此背景下，究竟怎樣具體解決停車問題？就需要把握綜合、系統的基本原則，既不能無視由于停車設施短缺而造成的無序停車、公共空間喪失等現象，也不能片面地認為停車設施建得越多越好。這正是停車設施問題的雙重性所在，它既不像公共交通那樣只要加大發展力度、增加投入就能解決問題，也不像步行、自行車那樣只要加強設施建設、提高步行道品質、增加連續性過街設施就能實現引導目的。城市不能沒有停車設施，但也不是越多越好。
以往，確實存在城市停車設施不足的狀況，隨著目前新購車輛的增加，若再不解決這些問題，勢必出現“舊賬未還，新賬又來”的現象，問題積累得越多解決問題時付出的成本就越大，在這一背景下，解決城市停車問題被提上日程。
國務院一直以來都十分重視這一問題。8月3日，在國務院的部署下，發改委、住建部、國土部、財政部等七部委聯合發布了《關于加強城市停車設施建設的指導意見》，就停車設施建設的原則性問題，如市場化、價格機制等內容做出了宏觀部署。作為停車行業主管部門，住建部也勢必要從具有操作性的實施層面給予引導，為此，住建部陸續發布了《城市停車設施規劃導則》、《城市停車設施建設指南》和《關于加強城市停車設施管理的通知》，分別從規劃、建設和管理三個方面，對停車設施一定時期內的發展予以指導。
《城市停車設施規劃導則》是從規劃層面解決問題。對此，陸克華副部長在9月25日參加國務院政策例行吹風會時曾對這一內容做出過闡述。陸部長表示，在規劃層面上主要解決的是停車設施“建多少”、“在哪兒建”，即總量、結構和布局問題。只有把總量、結構、布局的問題解決好，才能考慮怎樣建設的問題，否則就會毫無頭緒。規劃所起到的作用正是從這里體現出來的。
停車規劃問題還與城市總體發展規劃有莫大的關聯，必須將停車規劃與城市總體發展規劃相結合，與城鎮化的發展目標相結合。不把停車問題處理好，讓市民們時刻忍受交通擁堵、交通污染，又何談城鎮化質量？因此，從出行結構上必須理順公交、自行車、步行、機動車這幾種出行方式間的關系。只有在城市日常出行中突出以公交、自行車、步行等綠色交通為主，以機動車為輔的出行結構，才能更好地認識停車設施應扮演的角色，才能決定給不給以及怎樣給的問題，并使停車設施起到支撐交通模式發展的作用，這也是城鎮化的質量問題。如果哪兒有需求停車場就建在哪兒，那并非提升質量而是解決矛盾，解決了這個矛盾又會出現另一個。
生態文明建設、新型城鎮化、綠色城鎮化等大目標反映在城市交通之中就是樹立綠色交通為主導的理念。單純看，《導則》解決的是停車問題，研究的是機動化水平，但當城市的各種需求都對城市用地提出要求的情況下，一定要綜合考慮將停車設施分布在合適的位置，且在總量、結構和布局上與城市的整體定位相一致，這就是解決城鎮化發展過程中交通的發展質量與發展方向的問題。
提問2：在城市發展矛盾日趨尖銳的今天，抓緊建設城市停車設施，與解決人們日益增長的需求以及經濟下行有什么樣的關系？
答：建設停車設施既是解決民生問題，更是解決交通問題，因為城市的交通狀況不好，擁堵嚴重，自然達不到解決民生問題的初衷。建設一些停車設施，客觀上確會起到拉動經濟的作用，但拉動經濟只是一個“伴生品”，建設停車設施的實質作用就是為解決停車需求矛盾。
由于歷史原因，我們國家以往對城市停車問題考慮不足，既然已經認識到問題的存在，就應該采取解決措施。政府實施引導以及社會資本的介入確實會在客觀上起到拉升經濟的作用，有些地區因為停車設施的合理建設既緩解了停車矛盾，又拉動了經濟，當然是個好結果。
提問3：《導則》提到了老舊小區停車難問題，您認為該如何解決這一城市停車中的老大難問題？
答：老舊小區停車難問題是由歷史原因造成的。1988年公安部以及當時的建設部醞釀并頒布了《停車場建設和管理暫行規定》與《停車場規劃設計規則（試行）》兩項政策，例如，北京最早規定在一類住宅，如別墅中才需配建機動車停車設施，一般性住宅并沒有強制性要求，也就并未配建此類設施。尤其是上世紀80、90年代，我國民眾的主要出行方式是公交車、自行車，私家車數量很少，住宅小區的配套設施基本都是為自行車準備的。大多數城市在2000年左右才開始陸續制定機動車停車位配建指標，雖然以前建設的住宅區沒有配建停車設施，但市民的機動車購買行為卻是完全放開的，城市管理對機動車的停車條件也未提出要求，如此一來，購買機動車的人越來越多，不具備停車條件的小區內，逐步出現私設地鎖等擠占公共空間的現象。目前老舊小區停車難、亂停車等問題就由此而來。
在這一情況下，《導則》針對包括老舊小區在內的一些重點片區，提出了編制片區專項規劃的要求，做細致的引導。在老舊小區停車問題上，住建部曾做過很多調研。以杭州市為例，這里的很多老舊小區通常采用加強道路停車位施劃、減小單一車位施劃面積增加停車位、組織單向交通以及將小區內道路適當拓寬確保留出停車空間與消防通道等方式來解決停車難問題。這些方法很值得借鑒，我們也將它們寫進了建設指南。但這些地區目前面臨的新考驗是，一旦新增車輛，又會陷入“無地可停”的局面，這是一個普遍的問題。老舊小區挖潛挖到頭后究竟該怎么辦？這一難題確實無法在短時間內徹底解決，只能通過多渠道、多角度加以緩解。
除了以上這些方式外 ，《導則》還提出了緩解老舊小區停車問題的多種辦法，如利用老舊小區周邊的企事業單位、寫字樓等建筑共享停車位，將這些配建車位在晚間對周邊居住區的民眾開放，錯時共享停車資源。另外，對老舊小區周邊的公共建筑還可適當提高配建指標，兼顧老舊小區居民的停車需求。對老舊小區而言，更需要完善公交車、步行、自行車等交通設施。例如開辟支線公交，將公交線路合理優化，并深入老舊小區內部，在主要出入口等位置設立公交站點，提升公共交通的吸引力；在老舊小區周邊優化步行和自行車環境，讓居民步行或騎行一段后可直接進入地鐵站，乘坐地鐵出行。這些方式都能有效引導人們通過公共或非機動車方式出行。
老舊小區即使為了解決停車難問題而不斷挖潛，也需掌握合理的度，避免小區周邊被停車設施填滿，并從完善公共交通設施及服務，改善步行、自行車出行環境的方式來提升居民的整體生活品質，這是《導則》提出解決老舊小區停車難問題的原則性思路。
提問4：《導則》中提到將“積極引導與鼓勵社會資本參與停車設施建設運營”，您認為社會資本的介入對解決“停車難”將起到怎樣的作用？在后期運營管理及定價機制上怎樣權衡資本盈利和停車設施公共配套的關系？
答：七部委文件中提到，將“完善停車收費政策。充分發揮價格杠桿的作用，逐步縮小政府定價范圍，全面放開社會資本全額投資新建停車設施收費”。這是文件的核心內容之一。價格放開后，社會資本進入停車設施領域的積極性勢必會有所提高，這是好現象。事實上，停車設施收費完全不放開是一種失真狀態，例如在北京西單這樣高地價地區建設的停車場，若社會資本在拿地塊時價格很高，停車費自然也應相應上升，反之，如果由政府投資，再對價格加以管控，就并沒有真切反映這個地區的真實地價與資源稀缺性。當然，外圍地價不高的地區停車費應便宜一些，從而起到調節作用。作為城市公共資源的路內停車，則應由政府定價，但也應把握差異性原則，城市中心區資源稀缺的收費要高于外圍地區，交通擁堵嚴重地區的收費要高于普通地區。七部委文件在此問題上明確“對于路內停車等納入政府定價范圍的停車設施，健全政府定價規則，根據區位、設施條件等推行差別化停車收費。”把握好這些原則，就能起到杠桿作用。
事實上，停車設施的價格也是由供需關系決定的，社會投資停車設施若將價格定高，勢必會因沒人停車而收益下降，反之，有人停車，則會在停車需求與停車位供給間找到一個平衡。政府不但要放開社會資本投資新建停車設施收費，在路邊停車費用的制定上也要與之配合，否則在有了社會資本投資公共停車場的情況下，若路內停車收費比前者低，人們自然選擇到路面去停車，從而起不到引導大家從路內停車轉向路外停車的作用。路內停車最容易侵犯騎自行車人群及步行人群的權益，《導則》中對此也提出了“統籌考慮城市活動和交通運行，在確保步行、自行車、公交設施空間的基礎上，合理布設路側路內停車位和出入口，”的原則，引導人們從路內停車轉向路外停車，正是為步行、自行車等非機動化綠色出行方式考慮的。
對于路外尤其是公共停車設施的建設，若單憑政府投資，在道理上也是行不通的。因為停車場的定位有雙重性，雖然醫院、火車站、機場等地區的停車場帶有一定公益性，但大多數經營性停車場都具有商品屬性，且服務對象主要是依靠小汽車出行的部分人群，依靠政府投資，顯然有失公平。政府應利用土地、規劃、融資等方式來引導社會資本進入這一領域，發揮市場價格的杠桿作用，鼓勵社會資本的積極參與，才能真正解決更多問題。
提問5：目前很多城市采取機動車限購措施，甚至有城市明確“有車位才能購車”，您認為這是否侵犯了老百姓的權利？您認為應如何協調控制機動車數量增長、發展公共交通以及個性出行之間的關系？
答：在9月25日的國務院例行吹風會上，國家發改委副主任連維良也曾談到這一問題。他表示，應允許地方政府做這樣的嘗試，因為對很多城市而言，汽車保有量存在大量增加的可能。但推出包括限購在內的一些特殊政策，也確實必須經過充分的論證。另外，也應允許地方政府對鼓勵城市居民購買停車位等一些政策做出嘗試，因為買停車位也是汽車消費的一個環節，而且在買車之前確應充分考慮到停車條件。
長期以來，我們的觀念致使人們已經對小汽車亂停亂放問題視而不見，但在公共空間中私停亂放顯然不合適，因此，買車確應先考慮停放問題，從理論上來說，“有車位才能購車”是合理的。然而在實際操作層面，這一方式肯定會存在很多困難，但也并非無先例可循。例如，日本的《停車場法》就規定，只有在自家附近兩公里范圍內買或租了停車位才能購車。在國內，有一些地區也采取了其他措施對汽車保有總量加以控制，例如，上海就早已實施了私家車牌照競拍制度，根據城市道路的供給能力對汽車總量實施控制，多年的運行結果顯示，這一方法十分有效，上海目前的汽車保有量只有近300萬輛。汽車保有量的有序增長對城市發展起到了正向作用，如今上海的街道中依然保留著許多租界時期形成的小街小巷，反觀一些汽車保有量迅速上升的城市，則已經為了道路拓寬而拆除了很多古跡。
需要指出的是，在限購或“有車位才能購車”這些問題上，各個城市確實需要根據自身的情況進行探索，從資源、交通、環境等幾方面綜合考慮相關政策。按照每個停車位占地15平方米，再加上通道等公共空間均攤的用地來計算，一個車位要占地大概25—30平方米，這已相當于城市的人均住宅面積，城市有多大空間既要解決人的住宅，還要解決車的停放？我國城市普遍人多地少，在交通方面，既要考慮有車家庭的停車問題，還要考慮無車家庭的出行問題，同時，還要解決居民住房問題、考慮產業發展、綠地等生態空間問題，用于解決停車的城市用地是有限的，不可能無限滿足不合理的小汽車消費和使用需求。城市確實可以出臺一些調控性的政策，至少應根據城市自身的社會經濟發展條件和自然承載能力來發展適合自身的交通發展模式，反映在車輛上，就是對停車位所持的態度。若某些城市在出臺這些政策的同時，能夠把操作層面的具體規定執行得很好，確實也能夠在全國范圍內起到很好的示范作用。但一個不可否認的事實是，就我國而言，整體的城市管理水平的確有待提升，因此在一些細節問題上，如牽扯到個人誠信、開證明的格式等時，確實需要付出更多的成本。例如，當一個購車者拿到車位證明時，我們是否有能力去核查證明的真偽，如果不能核實，那么很多政策就形同虛設。因此，在“有車位才能購車”等一類政策上，我們應該考慮的是怎樣設計一套合理、可實施的機制，這需要城市進行實踐探索來給出對策。
除此之外，我們面臨的更大問題是，我國處于機動化的初、中期，人們對車輛的依賴性很強，有人開玩笑說“出去打醬油都要開車”，這其實反映出了對汽車過度使用的事實。車輛的使用成本低，出行停車的成本也低，為什么不用？這導致原本可以通過自行車、步行到達的目的地，也要開車前往。同時，我國部分民眾對加長車、三廂車情有獨鐘，也無形中增加了對停車面積的要求，讓同等大小的停車場停不下更多車輛。因此，停車設施問題不只是建設問題，還是使用與消費習慣問題，我們不能光考慮建設停車設施而不考慮動態交通問題。另一個需要強調的概念是，解決出行問題是為了讓居民可以擁有各種各樣的交通出行方式，政府有責任保障市民的基本出行需求，因為沒有出行，整個社會經濟運轉都會成問題，但解決出行需求不單是指解決小汽車出行問題。
提問6：我國對城市人均建設用地規模已有明確限制，在城市土地資源利用問題上，過去制定的城市人均建設用地是否考慮了停車設施問題？
答：我國早期的道路規劃設計也考慮到了停車設施問題，但確實考慮得不夠充分，也沒有預見到中國的機動化發展速度會如此之快。隨著現代制造業的發展，汽車的成本大為降低，汽車已走入家庭。據統計，目前，我國每年的汽車增長率約為24%，且多年來都在這一水平上下浮動，若干年前甚至十多年前制定的標準，確實無法預料會有這樣的發展，因此考慮不足，但也并非完全沒有考慮。
停車設施問題在本質上就是土地資源的綜合、高效利用，如果資源不能被高效使用，那么人就會過量耗費資源，這是需要調整的。反映在停車問題上，如果不提高車輛的使用成本，那么由此造成的污染等問題卻又要由政府投資治理；路內停車其實占用的也是公眾的道路資源，這些顯然都是不合理的。因此，應該把這些因素作為綜合成本考慮在內，合理地解決停車問題。
提問7：國務院日前部署加快電動汽車充電基礎設施和城市停車場建設，補公共服務短板促進擴內需惠民生。這與《導則》有著怎樣的關系？
答：充電基礎設施是電動汽車推廣使用的基本保障，我國目前確實存在充電基礎設施不足的問題。對此，國務院常務會議提出，新建住宅停車位建設或預留安裝充電設施的比例應達到100%，大型公共建筑物、公共停車場不低于10%，從而解決目前電動汽車充電設施少的問題。
電動汽車一旦出行，臨時續航只能依靠公共充電設備解決，這就涉及到公共充電樁建在哪里以及用地許可等問題，且由于電動汽車充電不像普通汽車加油那樣只需幾分鐘，又加之越是車流密集的地方土地空間越狹窄，一旦在此處設置了停車充電設備，必然會出現排隊的情況，從而造成交通擁堵，因此，在哪里建設公共充電設施是個大問題。對待這一問題，從規劃、建設的層面，《導則》鼓勵和引導居民將購買居住類建筑中的電動車停車位作為解決充電問題的主要途徑，以夜間充電為主的形式可避免隨時尋找公共充電設施的情況出現。當然還需要公共停車場與汽車充電設施的結合，例如設置專門的充電停車位。目前，我們提出公共停車場包括單位停車場必須拿出10%的比例用于設置充電停車位，但我們更加提倡企事業單位的配建停車設施將充電停車位進行開放，從而解決電動汽車就近充電問題。
電動汽車產業發展是多贏的，其發展方向也十分明確，它既能夠拉動消費，又能夠解決汽車產業本身的產業升級問題、城鎮化發展中的資源環境承載力問題。從我國的能源結構調整情況看，電動汽車推廣應用具有非常大的潛力，在我國機動車保有量中將占相當比例，因此，這必然成為國家鼓勵的發展方向。
