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2024年11月24日
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10月26—29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議在北京召開。作為全會主要議題，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的公布引發各界討論熱潮：全面放開“二孩”，80后將成“最孤獨的一代”？解決區域性整體貧困，是否說易行難？養老金全國統籌，能否解決百姓“老有所養”的難題？
“十三五”規劃《建議》謀劃了中國未來5年的發展之路，提出“到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的‘兩個一百年’奮斗目標的第一個百年奮斗目標”。2020年既是“十三五”的收官年，也是中國第一個百年夢想的實現年；而“十三五”（2016—2020年）階段，無疑是實現第一個百年目標的沖刺階段——對于這一關鍵時段，十八屆五中全會提出了怎樣的發展戰略？這一戰略又將如何影響中國的城鎮化進程？
新型城鎮化戰略：以人為核心
戶籍人口城鎮化率加快提高
“戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。”在十八屆五中全會上，習近平總書記對“十三五”《建議》“戶籍人口城鎮化率加快提高”的目標做出說明。習近平指出，按照常住人口計算，目前我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口已達7.5億，“問題是這7.5億人口中包括2.5億以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題”。
戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間相差約2.5億人，這一數據最早是由城市化委員會于2012年發布的。城市化委員會主任、原建設部總工程師金德鈞對比委員會發布的《2012年中國城市化率調查報告》“截止到 2012 年底，我國的戶籍城市化率是35.33% ”，與國家統計局發布的常住人口城鎮化率為52.57%的數據后指出，二者“相差達17.24個百分點，涉及人口約2.5億人。這些人不全是農民工，但是絕大部分是農民工。他們雖然生活在城鎮、被統計在城鎮人口中，然而他們的身份認證和社會保障等都是游離在城市之外的。”金德鈞認為，應當賦予農民工平等的市民身份、尊重他們為城市發展做出的貢獻，“將這些在城市有穩定就業和居住的外來人口逐步登記為城市的居民戶口，使他們平等地享受就業、教育、醫療、社保、住房等基本的公眾服務”，“只有認真地解決了這2億多進城農民工的市民化，才算得上真正實現了人的城市化，也才能真正提高我們國家城市化的質量”。
《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》早已提出，到2020年，中國“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”——這一目的與《建議》“戶籍人口城鎮化率加快提高，是要加快落實中央確定的使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標”正相吻合；而1億農業轉移人口落戶城鎮，正是《建議》“推進以人為核心的新型城鎮化”，“深化戶籍制度改革”的重要內容：“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務”。
國務院發展研究中心副主任王一鳴對此做出分析：“‘十三五’是一個新階段的開始，隨著農業人口轉移規模的縮減，大量吸納轉移人口的壓力可能會減輕”，同時“滿足人的高質量城市生活的需求”、“滿足人們進入城鎮后更高的生活質量”等方面的要求會提高，因此未來5年有一個很重要的任務就是“向以人為核心的城鎮化轉型”，使農業轉移人口“能夠進入城市的生活體系”，“享受與城市居民的同等待遇”。
正如王一鳴所說，“實現1億農業轉移人口市民化，完成身份轉變”這一目標的意義遠不止數字增長這么簡單。有評論人員表示，過去10年我國的城鎮化率主要靠農民工支撐，隨著勞動年齡人口轉為負增長、人口紅利消失，我國城鎮化增速有減緩趨勢，城鎮化步伐應該由注重數量增長轉向重視質量提高，“1億人落戶城鎮”對穩定勞動力供給和培育現代產業工人隊伍都有重要意義。更有評論稱，長期以來戶籍對人力資源流動的限制、農民工落戶的實質性困難，在很大程度降低了中國勞動要素的分配效率和經濟增長效率，同時也增加了社會的不穩定因素，此次《建議》明確提出“加快提高城鎮化率，相信會在很大程度上緩解戶籍制度帶來的各種問題”。
發揮城市群輻射帶動作用
從“十一五”規劃“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”、“十二五”規劃構建“二橫三縱”城市群格局，到“十三五”《建議》提出的“優化發展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群”，發揮城市群的作用始終在新型城鎮化發展戰略中占據著較大的比重。對此，“十三五”國家發展規劃專家委員會成員、清華大學公共管理學院院長薛瀾認為，未來5年“城鎮化將以城市群模式帶動中小城市發展推進”，“真正實現人的城鎮化”。
城市群將成為“十三五”時期的區域發展主推手。中科院地理資源所區域與城市規劃研究中心主任方創琳表示，伴隨中國城鎮化與工業化進程的不斷加快，“城市群地區已經成為今天和今后經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區，也是我國生產力布局的增長極點和核心支點，具有將各種生產要素流動匯聚與擴散的功能”，“若干重點經濟區即是重點城市群地區”。對于未來城市群建設的重點，方創琳認為，應著重推進“六大一體化，即區域性產業發展布局一體化、城鄉統籌與城鄉建設一體化、區域性市場建設一體化（打破過去的市場分割，實現市場要素自由流動）、基礎設施建設一體化、環境保護與生態建設一體化，以及社會發展與社會保障體系建設的一體化”。
構建城市群一體化格局將如何輻射帶動周邊區域的發展？中南大學公共管理學院教授、中南大學地方治理研究院執行院長許源源分析稱，在我國未來5年的區域發展總體戰略中，“一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶將會涵蓋我國幾乎所有的區域”。他以長江中游城市群為例指出，長江中游城市群的主要優勢在于其區位，“它是聯結東西、溝通南北的未來核心區域”，“長江中游城市群以武漢為核心，環長株潭城市群是其中的一個重要發展極”，“環長株潭城市群要通過制度創新、技術創新與文化創新，將機械制造等第二產業、傳媒服務等第三產業的優勢進一步發揮出來，引領中游城市群甚至全國，帶領中游城市群走出國門”。
《建議》中雖只提及京津冀、長三角、珠三角、東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原8大城市群，然而在具體實施過程中，需要引導建設的城市群并不局限于此8個。城市化委員會委員、中國區域經濟學會副會長肖金成表示，“規劃并未點出，但外界較為認同，也是需要引導建設的”是包括遼中南、山東半島、海峽西岸、關中等在內的20個城市群。關于城市群規劃的進展，方創琳透露，如今“哈長、成渝、海峽西岸3個跨省城市群規劃正在加緊編制中，今年年底前有望陸續推出”。
人口戰略：應對人口老齡化
有評論稱，十八屆五中全會作出的改革決定，最引人關注、與民眾生活關系最為直接的，莫過于全面放開第二孩生育和職工養老保險實現全國統籌兩項，這兩項改革劍指當前中國經濟社會長期發展最敏感的問題——“人口老齡化”。
全面放開“二孩”
根據國家統計局《2014年國民經濟和社會發展統計公報》，2014年中國13.67億人口中，60歲及以上的老人為2.12億，占總人口比例的15.5%；65歲及以上人口數為1.37億，占比10.1%。據世界衛生組織預測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。
為了應對人口老齡化等問題，2013年11月召開的十八屆三中全會啟動了“單獨二孩”政策，允許一方是獨生子女的夫婦生育兩個孩子；“十三五”《建議》對人口政策再做調整，“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。對此，中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉表示，在我國面臨人口老齡化加劇和勞動力減少的背景下，這一政策積極調整既順應了群眾對生育二孩的普遍需求，也有助于優化人口結構。
“中國改革開放以來最大的紅利是人口紅利，就是勞動年齡人口占總人口的比例比較高。年輕人為未來國家發展作出了貢獻、打下了基礎，然而隨著時間推移，社會人口結構發生變化，使得老齡化成為突出問題：近年來，中國15—59歲勞動力人口絕對數量持續減少，農村轉移勞動力無限供給階段也已經過去，人口紅利顯著下降；2014年，中國人口老齡化率已達15.5%。在此背景下，適度放松計劃生育政策，可以緩解老齡化帶來的養老支出壓力，并為經濟發展提供豐富的勞動力，提高居民的儲蓄率和我國經濟的潛在增長率。此外，男女比例失調也與過去過分強調人口計劃有關，人口政策適當放松，還有利于減少對人口性別的人為控制，緩解我國男女性別比失衡問題。”國家信息中心預測部首席經濟師王遠鴻認為，“‘全面放開二孩’符合人口學、經濟學規律，適應了我國經濟發展和人口老齡化的需要”，“從經濟發展的角度來講，‘全面放開二孩’會為未來提供更多的適齡勞動人口，使中國經濟從人力資源的角度不枯竭”。
在出席第24屆中國城市化論壇時，城市化委員會常務副主任、住建部科學技術委員會常務副主任李秉仁也指出，全面放開“二孩”不只是“緩解我國人口老齡化的一項重要措施”，而且“對于推進城市發展、拉動消費都會起到非常重要的作用”。李秉仁說，2013年我國勞動年齡人口下降了240多萬，2014年下降了370多萬，勞動年齡人口的持續下降造成了勞動力成本的持續上升，“這對于產業發展是非常嚴峻的一個挑戰”；全面“二孩”政策放開后，我國每年會增加300—800萬人口，這對于國家的城鎮化發展、產業發展都是非常重要的。
養老金全國統籌
財政部公布的2015年全國社會保險基金預算顯示，剔除財政補貼后，2015年養老保險“虧空”將超過3000億元。為填補養老金缺口、緩解財政補貼壓力，中央從2010年起就表現出“養老金全國統籌”的意向：2010年《中華人民共和國社會保險法》首次明確提出，基本養老保險基金逐步實行全國統籌；2011年國家“十二五”規劃綱要更是提出“十二五”期間實現基礎養老金全國統籌。然而截至2015年，全國僅北京、天津、上海、陜西、青海、西藏6個省級地區實現了基金省級統收統支，多數省份仍停留在建立省級調劑金加地、市級統籌階段。
為什么職工基礎養老金全國統籌提出5年仍未取得實質性進展？國家行政學院社會和文化教研部副教授李志明分析認為，實現職工基礎養老金全國統籌，必然涉及到中央和地方的權力、責任，以及地方和地方之間利益關系的平衡和調整，養老金全國統籌難實現，根本原因在于各級政府利益難以協調。
養老金全國統籌之“難”不只因政府及地方利益，其解決的也不只是人口老齡化帶來的養老金缺口難題：有些參保人員流動較頻繁，若大量人口在不同統籌區之間轉移養老保險關系，就有可能影響這兩個統籌區養老保險基金的征繳和使用，因此多數統籌區都不支持養老保險關系“無障礙”轉移，而是要附加一些條件以減少可能的損失，如要求參保人員在轉入地累積繳納5—10年保費才能在退休后享受轉入地的養老待遇等。對于流動頻繁的勞動者來說，這樣的條件通常很難滿足；伴隨他們年齡的增長，因為養老保險關系不能順利轉移而造成的保障不足就會成為日益突出的問題。
此外，清華大學公共管理學院教授、就業與社會保障研究中心主任楊燕綏指出，各地收入水平、養老金繳費人數、繳費年限等數據的收集和及時上報需制定一套完整的機制；中央統籌的精算平衡不能只保證目前的養老金發放，尤其是當前老齡化日趨嚴重，還要考慮到今后五年或十年的支付水平；做好新老制度對接，通過普及教育使百姓了解、接受和配合新制度等也都是實現養老金全國統籌亟需解決的難題。
“十三五”規劃《建議》再次提出要“建立更加公平更可持續的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現職工基礎養老金全國統籌”。李志明對此發表觀點稱，此次推進養老金全國統籌的基本思路是“合理劃分中央和地方的事權及支出，共擔養老保險基金平衡的責任”，工作重點在以下三個方面：第一，統一確定繳費的基數和費率，歸集中央統籌基金，增加和用好中央財政補助資金；第二，進一步統一全國的待遇確定和調整的政策，進行省際基金余缺的調劑；第三，允許省級地區在確保全國統籌的前提下有一定的費率和待遇調整浮動幅度，調動中央和地方兩者的積極性。至于養老金全國統籌的時間表問題，楊燕綏認為，十八屆三中全會提出了統籌方案，“十三五”期間養老金的全國統籌會全面落實，“這也是‘十三五’規劃制定的目標”。
生態戰略：建設美麗中國
“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現”。“十三五”規劃《建議》提出，未來5年應“實行最嚴格的環境保護制度”、“加大環境治理力度”、“加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設”。習近平總書記在說明時也指出，要“進一步提高綠色指標在‘十三五’規劃全部指標中的權重，把保障人民健康和改善環境質量作為更具約束性的硬指標”。
“十三五”《建議》“將‘生態環境質量總體改善’列入全面建成小康社會的新目標，并用很重的篇幅強調堅持綠色發展，釋放出黨中央努力建設美麗中國的決心和信心”。清華大學經濟管理學院教授白重恩表示。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文則認為，綠色發展理念與《建議》提出的創新理念、協調理念有著內在的聯系，“‘十三五’時期是落實全面深化改革措施的關鍵時期，通過創新型國家的建立，大幅提高科技創新在經濟增長中所占比重，減少環境和資源成本所占的比重，是必然的選擇”，“環境保護治標治本措施以及環境與發展協調發展同步推進，艱巨性前所未有。為了讓環境保護不成為經濟社會發展的短板，必須建立科學、穩妥的發展戰略。我們既要有解決環境問題的緊迫感，同時也要有耐心，以與經濟社會發展相協調的方式、污染防治和生態建設相結合的方式逐步解決環境問題。”
為“加大環境治理力度”，《建議》提出要“改革環境治理基礎制度”，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。對此，中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱分析道，“過去環保執法實行屬地管理，受到地方制約比較多，執法缺乏剛性；省以下垂直管理后，環保執法的體制機制更加順暢，地方環保部門可以較好地擺脫地方的不當干預”，“這是環保體制上的重大改革，是保障未來綠色發展的重大舉措”。
對于如何推進綠色發展、建設“美麗中國”，徐紹史提出了一系列舉措：第一，低碳發展，提高非化石能源占比，鼓勵煤炭的清潔利用，形成清潔低碳、安全高效的能源體系；第二，節約高效利用資源，強化約束性指標管理，從總量和強度兩方面來控制；第三，采取市場化手段進行管理，確定水耗、能耗、地耗等的標準，同時開展水權、碳排放權的交易。在第24屆中國城市化論壇上，李秉仁也表示，國家規劃及會議文件中屢次提到“推進綠色發展、低碳發展、循環發展”，然而我們要做的是“在城鎮化過程中怎樣推進綠色發展”，“這需要我們有更好的解決方案”。
綠色發展不僅是新型城鎮化發展中的國家戰略，更是百姓的共同期待：武漢知名民間環保人士柯志強認為“綠色發展讓大武漢‘顏值’更高”，他說，“湖北是千湖之省，武漢是百湖之市，希望未來東湖、沙湖等湖泊都能夠恢復原生態，江城山更清，水更秀”；武夷山民宿老板胡德清也暢想起自己的“綠色發展夢”：“我的夢想很簡單，‘十三五’強調綠色發展，我想讓我的家鄉變得‘生態越來越美，百姓越來越富’”。
共享發展成果：以社會公平為目標
幫助貧困縣脫帽，解決區域性整體貧困
6月18日，習近平總書記在貴州召開部分省市區黨委主要負責同志座談會時指出，“十三五”時期是“全面建成小康社會的時間節點，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區”。習近平表示，各級黨委和政府要把握這一時間節點，努力補齊短板，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。
“十三五”《建議》也提出，“農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務”，要“因人因地施策，提高扶貧實效”，到2020年“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。“今后5年，扶貧攻堅應該是最難、最硬的任務之一，”中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民說，全面脫貧的目標的實現“是全面建成小康社會的內在要求，也是共享發展成果的要求，體現了公平正義”。
根據習近平總書記的說明：改革開放以來，國家多次上調扶貧標準，2009年從2008年的年收入1067元上調至1196元，2010年再上調至1274元；2011年，中央決定將農民人均年收入2300元作為新的國家扶貧標準——這一標準沿用至2014年。國家統計局于2015年2月26日發布數據，按照年人均收入2300元的農村扶貧標準計算，2014年末中國農村貧困人口還有7017萬人。習近平表示，“通過實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，7017萬農村貧困人口脫貧目標是可以實現的”。
“同步小康，任務繁重，扶貧工作進入‘啃硬骨頭’的攻堅階段。‘十三五’是加快扶貧工作的關鍵時期，需要多措并舉，精準扶貧，增加貧困地區‘造血能力’和貧困人口自我發展能力。”全國人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻指出，未來5年中國要“構建專項扶貧、惠農政策扶貧、項目扶貧、行業扶貧、社會扶貧多方力量和多種模式有機結合、互為支撐的‘大扶貧’新格局”，要“鼓勵貧困地區根據自身自然條件、要素稟賦、經濟水平，大力推進以特色農業、資源型工業、民族和邊關旅游、勞務經濟等為主的產業扶貧，找到扶貧開發的‘點’和‘根’，提升貧困地區‘造血能力’，培育貧困農戶有效的自我發展機制”，要“完善金融扶貧機制”，“合理劃分中央和地方扶貧事權，整合各類扶貧資源和資金，改變扶貧體制分割和資金‘碎片化’現象，形成合力”，同時要“加強公共服務，提升基礎設施，改善貧困地區的‘軟硬件’，為貧困人口有效脫貧、防止返貧營造良好環境”。
辜勝阻特別強調，“教育與就業是切斷貧困代際傳遞的關鍵，阻止貧困代際傳遞關鍵在加大教育扶貧力度。”辜勝阻說，要“防止貧者從暫時貧困走向長期貧困和跨代貧窮”，不僅應廣泛開展“授人以漁”的職業技能教育，加強對貧困人口的就業幫扶，而且要切實提高貧困地區基層干部和教師、醫護人員等人才的待遇，減少貧困地區人才流失，“使他們安心在貧困地區扎根，與當地群眾一起攻關克難、脫貧致富”。
實現全面小康，讓人民有更多獲得感
制定“十三五”規劃、實現全面小康“百年”夢想的最終目的是什么？《建議》給出回答：“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，“使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。《建議》指出，要“堅持共享發展，著力增進人民福祉”，“按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會”。
無論是培育打造城市群、提高戶籍人口城鎮化率，還是解決區域性整體貧困，都是“十三五”規劃目標要求——實現全面小康的題中之義。談及全面建成小康社會，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍表示，“發展是硬道理，是解決中國問題的關鍵”，“全面小康不僅要追求發展的速度，更要強調發展的科學性和可持續性。同時，這是全體中國人民的小康，要讓包括貧困人口在內的更廣大的人民群眾，都能感受到社會發展的成果。這是國家治理理念現代化的重大推進”。
深圳創新發展研究院理事長、原深圳市委常委張思平則認為，實現全面小康的核心是改革創新。張思平說，“‘十三五’是全面實現小康社會的決定性階段，實現中央制定的‘十三五’規劃的戰略目標，既面臨難得的歷史機遇，又面臨許多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴重挑戰”，“解決‘十三五’時期面臨的矛盾和問題，最根本的還是要全面深化改革，把改革創新擺在發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面的創新，加快形成引領經濟發展新常態的體制、機制和發展方式，讓創新貫穿黨和國家的一切工作，讓創新在全社會蔚然成風”。
更有海外人士看到了中國全面建成小康社會對世界的重大意義，長期關注中國改革開放的美國國際投資銀行家羅伯特·勞倫斯·庫恩便表示：中國實現全面小康意味著“中國經濟社會更加繁榮地發展”，不僅“將為全球創造更多就業”，而且“將給其他發展中國家樹立榜樣，其他發展中國家可根據自己的情況相應地制定自身發展的規劃”；此外，“實現全面建成小康社會的目標，也意味著中國社會將更加穩定，這對營造穩定的國際大環境十分重要”，“實現全面小康社會的目標后，中國將更有能力承擔更多國際責任，把更多的援助和專業技術帶到欠發達國家和地區——中國已經在這一領域做出了很多貢獻”。
