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2024年11月24日
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2015年10月21日，國務院通過了《居住證暫行條例（草案）》，一時間引起坊間熱議。經過多年的改革，戶籍制度的堅冰終于逐漸破除，人力資源的有效流動和公民自由居住權得到較好的實現，向往大城市的人們似乎看到了未來的曙光。然而，我們對人口流動管理的制度設計思路卻沒有從根本上得到變革。或者說，我們實際上還沒有清晰地認識戶籍或居住證制度為誰服務的問題。
基本公共服務不應以地域為界
不論是過去的戶籍制度，還是即將推行的居住證制度，從根本來看是為了實現人口管理和公共福利的管理。原來的戶籍制度是希望將公共福利和人口捆綁在一起來減少人口流動從而實現政府的社會管理目標；而戶籍制度改革的思路是將公共福利和人口管理分開以適應人口流動的大背景。在這個意義上看，居住證制度充其量是過去的暫住證制度加上了有條件的公共福利，并沒有從根本上實現戶籍改革的意圖。
居住證制度的邏輯問題在于沒有改變過去戶籍制度的基本思路，所謂的積分落戶和增加居住證持有人基本公共服務項目實際上是將戶籍制度進行了階層劃分，這種劃分的結果不是淡化了戶籍制度而是相反。如果那些令人向往的集中了優質資源的大城市在戶籍人口和持證人口上提供相同的公共福利，那依然存在的戶籍制度就成了擺設，而且還會變成行政負擔，浪費政府財政；如果對兩者提供不同的公共福利，明顯的結果是戶籍人口會得到更多的福利，就會形成新的居住證與戶籍之間的沖突，戶籍的稀缺性會得到提高，其結果可能與目前無異。
國家公共福利政策的邊界通常不在本國內部而是在國家與國家或國家與某些特別的區域之間，目前各省所考慮的地方公共福利問題實際上從國家社會政策的角度來看，本身就是偽命題，根本上是地方財政利益問題。即便從財政利益的角度看，實際上流入地的經濟增長在很大程度上依賴于流入人口；而流出地則會在福利成本的節約方面受益，但卻在人力資源和經濟增長方面受損。至于地區福利水平差異完全可以在各省財政和社保基金方面實行跨省核算，完全可以不涉及公民個人。教育、住房、救濟等公共福利是每個公民應享有的社會福利，不應以地域為界限，而應以公民個人為依歸，這樣才能真正實現基本公共服務均等化。單一區域、某個人群的基本公共服務均衡不是社會福利的基本公共服務均等化，實際上仍然類似過去的單位福利。
居住證或陷入戶籍“陷阱”
居住證制度明顯主要服務于北上廣深這樣的特大城市，一般的城市實際上并沒有面對這樣的問題。因此，《草案》中居住證制度的設計實際上在幾個問題上還應斟酌，否則可能再次陷入“戶籍”陷阱的風險。
首先，是否考慮了公民的自主選擇？人們在流動時都會計算收益和成本，并非所有的人一定會流向特大城市，近些年已經出現的逃離北上廣實際上已經說明了問題。如果這些大城市的人口流動會自動平衡，那我們為何要出臺一個臨時性的政策來增加行政成本？
其次，居住證制度對于大部分流動人口有意義嗎？積分落戶的政策對那些收入較低的非戶籍人口實際上沒有多大意義，而公共福利均等化實際上也不一定需要居住證來實現，社會保障號實際上完全可以實現這一功能。教育、救濟等具有地方性的公共福利是否會因為持有居住證就沒有障礙了呢？北京有工作居住證的人還是要滿足各種條件才能讓孩子入學，這種情況不會因為多了一個證就解決，當我們將人口管理和公共福利管理捆綁時，就意味著那些沒有戶籍的人總是要面對一些額外的障礙。
第三，居住證能實現人口管理的目標嗎？我們希望了解人口的具體情況和信息以方便社會管理，而這一目標要面對的最大問題是人口的頻繁流動，但自由遷徙實際上不會因為戶籍或居住證而停止，那我們又如何以此實現人口管理呢？
第四，居住證是否會強化已有的戶籍和非戶籍人口的階層分化？戶籍人口和非戶籍人口的社會融合問題是人口管理中的重要問題。我們希望通過各種方式實現兩種人口的融合而不是排斥，但當我們用一紙證書明確了人們的身份并界定了他們能享受的公共福利時，原本模糊的界限變得更加清晰，從群體動力的角度看，邊界清晰的群體通常會逐漸形成更加強烈的群體意識或階層意識，那我們是否有面對新的階層沖突的風險呢？
第五，居住證會否降低公共福利管理的精準和效率？人口管理和公共福利管理本身是兩種事務，當我們將其簡單捆綁時，政府行政看起來簡單了，看證就可以了，但問題卻被轉移了，公共福利究竟是給那些有需要的公民，還是給有身份的公民仍然是個問題。就像高校貧困生助學金中出現的問題，那些有需要的可能沒有身份，但卻有很多有身份的人享受著他根本不需要的國家資助；也類似部分高校招研究生時先看本科是否畢業于985和211院校，而不是先看學生的學習成績和實際表現。一個簡單的行政方式可能會給很多具體問題帶來巨大隱患！
小心居住證新問題
居住證問題的本質在于我們實際上沒有想清楚戶籍制度、居住證制度、公共福利都在為誰服務？戶籍制度或居住證制度主要服務于人口管理，是國家進行社會管理的工具和途徑，其基本內容就是確定公民身份、掌握公民的基本信息和流動狀況，而不是管理公共福利。公共福利主要用以保障公民的基本權利和幫助公民應對可能的風險和困難，同時也具有提高全體公民基本生活水平，實現財富分享的功能，公共福利的管理需要人口管理信息提供依據，但不同于人口管理。從這個意義上講，將人口管理和公共福利管理捆綁實際上是一種“懶政”的做法。
戶籍制度改革的基本思路是正確的，居住證作為一種管理制度也是有其空間的，但如果沒有想清楚制度究竟要解決什么問題，為誰服務，那新的制度可能既不能解決老問題，還會增加新問題！以上所有的分析都表明，戶籍制度改革不應簡單以所謂居住證制度替代戶籍，要想清楚新制度是為全體人民服務，還是為部分地方服務？是為政府行政服務，還是為百姓生活服務？改革的基本方向應是徹底改變原有的人口管理和公共福利捆綁的思路，破除證照管理的路徑依賴。消除戶籍制度的弊端不能用一種證照制度來代替另一種證照制度，這樣的做法既不能加強人口管理，還會增加行政成本，更可能給公共福利管理埋下隱患，未來還可能形成新的“居住證人群”，再次出現過去戶籍制度的各種問題。
一項社會政策可能影響幾代人的日常生活，好的社會政策能幫助民眾走出困境，增加社會福利，解決民生問題，實現個人夢想；但缺乏廣泛討論的政策可能帶來新的風險。我們要明白新的居住證制度究竟要為誰服務，不要顧此失彼，形成新的問題。
