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2024年11月24日
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2015年下半年，北京市要“努力在調控人口規模，治理交通擁堵、環境污染等‘大城市病’上取得突破”，“確保今年常住人口控制在2177萬人以內”。在7月召開的北京市上半年經濟形勢分析會上，北京市長王安順如是說。
從“以房管人”到“以業控人”、從推行居住證制度到對非京籍畢業生年齡設限的“潛規則”，近年來，北京市為管控人口規模采取了諸多措施。人口規模過大，衍生出住房緊缺、交通擁堵、環境污染等城市問題；然而，這些問題僅僅是因“人口”而生的嗎？在北京等大城市人口膨脹的背后，隱藏著哪些催發因素？我們又該從何處入手尋找解決之道？
1 首位城市人口集中是世界趨勢
在出席“第八屆中國城市化國際峰會”領導會晤時，住房和城鄉建設部原副部長齊驥明確指出：包括中國、巴西、埃及在內的很多發展中國家有一個共同點，就是“大城市首位度越來越高”，“有的國家首都或一個大城市就占了整個國家1/3，乃至1/2的人口”。
“城市首位度”是美國學者馬克·杰斐遜（M．Jefferson）于1939年提出的“城市首位律”概念中的核心內容，它通常用來反映某一國家或區域的城市規模結構和人口聚集情況，在一定程度上代表了城鎮體系中城市發展要素在最大城市的集中度。為便于計算和理解，馬克·杰斐遜將其簡化為：首位城市與第二位城市的人口規模之比。一般認為，若比值小于2，表明城市結構正常、集中適當；若比值大于2，則意味著城市存在結構失衡、資源集中過度的傾向。在很多發展中國家，第一大城市人口往往是第二大城市人口的3—9倍，最高比值可達12—13倍。
“首位城市”在不同區域內有不同的特指?！霸谝粋€相對獨立的地域范圍內（如全國、省區等）或相對完整的城市體系中”，“處于城市體系頂層（或第一級）”、“亦及人口規模最大的城市”即可被稱為“首位級城市”。某一區域中或許有多個“首位級城市”，“首位城市”卻只有一個，如：在京津冀地區，北京、天津都是處于“首位級”的城市，首位城市則只有北京。北京的人口集聚問題也是區域內最嚴重的：統計數據顯示，2000年，北京市常住人口為1363.6萬人；2014年底，這一數字已增長至2151.6萬。14年間，北京市人口增長788萬，年均增長50—60萬。
中共中央國務院于2014年10月29日印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑，重新劃分了國內城市的檔類：城區常住人口50萬以下的城市為小城市；50萬以上、100萬以下的城市為中等城市；100萬以上、500萬以下的城市為大城市；500萬以上、1000萬以下的城市為特大城市；1000萬以上的城市為超大城市——在超大城市北京，14年來涌入的人口已可建起一座特大城市，年均涌入量相當于一座小城市的人口規模。
人口集聚問題并非“北京特色”。不同的城市群中有不同的“首位級城市”，如上海之于長三角，廣州、深圳之于珠三角，各省省會之于周邊小城鎮……以上海、廣州為例：上海市常住人口數量已連續多年居全國城市之首，從2000 年的1608.6萬到2014年的2425.68萬，14年間，上海市人口增加了817萬，人口增長速度甚至超過北京；廣州的情況也不容樂觀，從2000年到2012年，廣州市常住人口年均增長43萬，2013年底已達1192.68萬。
人口集聚問題甚至不是“中國特色”：印度有年均人口增長率高達2.2%的孟買，阿根廷有集中了全國37.3%人口的布宜諾斯艾利斯，日本有面積僅占國土總面積3.6%、人口卻占總人口1/4的東京都市圈，英國也有集中了全國22%人口的倫敦都市區……大量人口向“首位級城市”集中早已成為城市化進程中的“世界難題”。
2 為什么人口會向首位城市聚攏？
人們對居住地的選擇，是不同個體根據自身條件，經過成本計算、利弊權衡，自覺自愿“用腳投票”的結果。在這一抉擇過程中，人們綜合比較、多方考量，所希望實現的無非是自己與家庭生存權、發展權的最優化。
“首位級城市”有更完善的公共服務體系、更開放的市場環境、更廣闊的發展空間、更高的薪酬待遇和更公平的機會——這些都是中小城市難以比擬的社會資源，于是有越來越多的個人與家庭選擇“逐資源而居”。人口源源不斷向大城市聚攏這一看似瘋狂的社會現象，背后是千萬個體慎重思慮做出的理性選擇。
首位城市優質資源集中
南京師范大學人口研究所所長黃潤龍說：“當前我國正處于工業化、城鎮化的快速發展期，大量人口涌向城市是大勢所趨，而大城市有著諸多的突出優勢，所以更容易吸引流動人口。”以北京為例：
作為全國政治中心、文化中心，國際交往中心和科技創新中心，北京幾乎聚集了全國最優質的資源：這里有長城、故宮、頤和園等6項世界文化遺產，是世界文化遺產名錄中擁有遺產數目最多的城市；全國排名前50位的大學中，有9所在北京；截至2012年，北京共有51家三級甲等醫院，約占華北地區三級醫院總數（162家）的31%；此外，各央企總部、世界500強企業中國總部等全國頂尖的就業資源也都集中在這里……
北京的城市吸引力便在于此：很多外來人口或許并不以留居北京為最終目標，他們只是陪伴子女來尋找更好的教育機會——最優質的教育資源在北京；他們只是希望生病的父母得到更好的醫療機會——最有聲譽的醫院在北京；即使他們只是寄望于得到更多的賺錢機會——北京應屆畢業生起薪、城鎮居民人均收入也都居全國前列。
此外，北京戶籍及附帶的隱性福利，也使得“拿到北京戶口”成為很多外來人員的奮斗方向。有網友做出測算：北京戶籍中隱含著購房、購車、教育、婚姻、就業、醫療、生育、養老等方面的80多項福利；一套地處大興、76平方米、市價180萬元的經濟適用房，若擁有北京戶籍、具備申請經適房的資格，只需花費42萬元的購房款，比沒有北京戶籍的人至少節約140萬元；京籍生源被在京名校錄取的概率也遠高于外省生源……外來人口在京努力所求，并不是簡單的“一紙戶籍”，而是與戶籍配套的“首位級”城市資源。
齊驥副部長在談及北京等大城市的人口問題時說，“北京現在可能是全世界在建地鐵項目最多的城市”，每年都有100多公里的地鐵投入運行，高峰時段，地鐵每天要運送1000多萬人次；近幾年北京交通越來越擁擠，機動車的行駛速度每年遞減10%—20%。齊驥稱，政府雖然出臺了限行、限購等行政政策，但是從長遠看，這些并不是解決問題的根本出路，人口仍然持續向大城市流動，而到目前為止，北京等城市并沒有找到控制人口的有效措施。
青年群體追求價值實現
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、社會與人口學院副院長段成榮分析“大城市的人口規模增長”，認為其包括“自然增長和機械增長兩部分”，其中“流動人口的遷入，即機械增長是造成我國大城市人口激增的主要原因”。
在涌入北京等大城市的外來人口中，青壯年是人群主體：國家衛生計生委于2014年11月18日發布的《中國流動人口發展報告2014》顯示，2013年勞動年齡流動人口平均年齡為33.7歲；據廣州市來穗人員服務管理局局長陳紹康介紹，截至2013年底，廣州837萬的流動人口中近9成為青壯年，其中16—45歲人群占88%，16—25歲人群占33%。
3月30日，人人網公布了2015年大學生畢業季調查數據：今年畢業的90后大學生中，有64.7%的畢業生求職首選一線城市，37.3%的畢業生選擇二線城市及沿海地區，選擇在出生地（家鄉）就業的應屆畢業生占比為23.5%，選擇留在大學所在城市工作的畢業生占11.8%——北上廣等一線城市仍然有較強的人才吸聚力。
大城市有更多的就業機會。有網友評論說，大城市“出于效率和專業的考慮，分工會非常精細。同樣的一份工作，在大城市里可能會被分解為多個環節，也就提供了更多就業機會”。中國社科院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌則認為：“我國區域發展很不平衡，大量優質資源集聚大城市，讓這些地方具備了強勁的發展動力，能夠提供更多的就業崗位?！?/p>
大城市的收入也有較強吸引力。在2015年7月公布的上半年城鄉居民人均可支配收入排名中，上海市城鎮居民以26664元的人均可支配收入高居榜首，是甘肅農村居民收入（2985元）的近9倍、新疆農村居民（1377.95元）的20倍；此外，又有數據顯示，近年來北京職工的年均工資一直保持著10%左右的高增速，在起點就不同的前提下，這意味著在北京打工與在小城市打工之間的收入差，實際上在不斷增大。黃潤龍對此現象早有研究，他說：“人人都想過好生活，所以在選擇工作地點時，流動人口更傾向于比較收益高的城市。”
此外，大城市的競爭環境也更加公平。城市化委員會副主任、綜合開發研究院（中國·深圳）主任研究員李津逵向《城市化》記者表示，越在大城市，人際關系就越能夠超脫小城市的“熟人網絡”，對于年輕人來說，競爭環境就越趨向公平，因為在人口規模超大的城市中，想要構建一個覆蓋整個城市的人際關系網是幾乎不可能的。
對于青壯年群體，大城市的成長空間、學習效應等也都是其引力所在。復旦大學經濟學院教授陸銘在文章《戶籍三問》中指出，大城市在帶給人們更豐富的消費品、更多服務種類的同時，“也能夠借助于人與人之間的互動產生相互的學習效應，從而有利于提高勞動生產率。優秀的人才之所以聚集在大城市，也是因為大城市比中小城市有更強的相互學習的效應”。很多大學生也認為，大城市是更適于年輕人實現自我價值的空間：“與眾多優秀的人在一起雖然有壓力，但如果轉化成個人成長的動力，會在這個環境中快速成長?！?/p>
3 以行政手段“控人”是否可行？
流動人口大量涌入，對北京、上海、廣州等“首位級城市”的資源環境、公共服務能力、可持續發展等形成巨大壓力，城市人口與資源環境之間的矛盾日益凸顯，交通擁擠、空氣污染、基礎設施不足等“大城市病”日漸突出，城市承載力已經逼近極限。有評論稱，龐大的人口規模，使大城市變成“一個氣喘吁吁的‘肥胖癥’患者，‘負債累累’導致難以正常行走”。
為了控制人口規模，各大城市都采取了一系列行政措施：在4月3日上午召開的北京市2015年就業工作座談會上，北京市人力社保局就業促進處處長劉小軍表示，今年北京市將“研究制訂鼓勵用人單位更多吸納本市城鄉勞動者的政策措施，促進‘以業控人’人口調控目標的實現”；繼廣州、上海等地實施積分落戶制度后，武漢市也開始制定《武漢市積分入戶管理辦法》，以文化程度、技能狀況、參保情況、社會貢獻、住房、納稅等積分指標規范外來人口落戶，優化入戶人口結構……
“首位級城市”屢屢以“控人”手段緩解“大城市病”，為城市資源“減負”，卻忽視了大城市“人口”與“資源”之間并非僵化對立的關系：外來人口涌入固然占用了大城市資源，同時也帶來了新的資源；大城市資源對外來人口的吸引力，并不局限于本身教育、醫療等優質資源產生的吸引，伴隨流動人口涌入而生的城市包容性、創新力等，也在城市吸引力中占據著較大比重。
移民帶入新的優勢資源
以色列學者裘德·馬特拉斯曾指出：“都市化在很大程度上是一種移民現象”，“都市人口的特點是移民比例很高”。外來者的涌入使很多大城市的外地人口數量超過本地人口，當比例的首位城市變為“移民城市”。
深圳是中國最典型的移民城市：1979年以前，深圳只是一個擁有2萬人口的小鎮，2012年末，深圳市人口已躥升至1054.74萬人；據深圳市公安局統計，截至2013年底，深圳戶籍人口僅325.5萬，非深戶籍人口則有1505.08萬，二者相差4倍之多。在人口移入過程中，不同地域人群、文化的交匯、融合，使深圳從一座小漁村變成了一個開放、包容的大都市；差異文化的碰撞產生了新的火花，使深圳更具創新力。開放、包容、創新的城市特質，為深圳吸引到更多的優質人才，他們在這里創造出新的經濟增長極，從而造就了這座城市新的人口吸引力。
住房和城鄉建設部低碳生態城市建設領導小組辦公室副主任、深圳市第五屆人民代表大會常委葉青在深多年，她指出，“深圳最大的優勢曾經是政策，在中國其他地方不可能做到的事，你在這里可以做到”，如今“這個優勢已經完全沒有了。對深圳而言，新的優勢就是人，年輕、有野心、熱愛這個城市的人”。
美國著名城市紐約更是由外來人口創建、奠定發展方向并為之打上“商業”烙印的城市；有評論稱，自20世紀70年代至今，外來移民一直是紐約市經濟發展中“一股不可忽視的力量”?？梢哉f，正是外來移民的流入造就了紐約市。
無論紐約、深圳、北京還是上海，事實上，在世界各地“首位級城市”的發展歷程中，外來人口都發揮著舉足輕重的作用：他們最初被首位城市的優質資源吸引而來，補充了城市發展所需的勞動力資源，在他們融入城市的過程中，城市的形態、人口結構、優勢資源發生了改變，城市的人口吸引力出現了更新；人群從四面八方涌入，使首位城市形成了更具包容性的社會形態，可以滿足各階層、各群體的不同需求，選擇的多元、價值的多元，又使得首位城市中的機會更均等、競爭更公平，而這又吸引了更多的外地移民前來。
北京市政協委員、北京大學社會學系教授陸杰華自1984年起就開始研究人口問題，他指出，“合理的人口擴張有利于轉變城市的職能”，然而“人們的直覺總是最先感受到城市擴張所帶來的問題，城市規模擴張對于勞動生產率和生活質量的正面作用卻很容易被忽視”，因此“簡單地將城市病歸結為人口規模是缺乏科學依據的。城市的擴張在多大程度上會讓城市生病，關鍵還是看科技和管理?！币灿性u論視角相同，認為“一味想把人趕走，很可能只會把城市化帶來的繁榮和便利也趕走”。
人口問題專家、復旦大學社會發展與公共政策學院教授彭希哲長期研究特大城市人口控制的議題，他的總結更為公允：“外來的不同群體是對城市貢獻更多，還是占用城市資源更多，需要客觀評判?！?/p>
城市人口無法簡單分流
為“嚴格控制特大城市人口規?！保陙?，國家及各地出臺了多項行政色彩濃厚的人口調控舉措，然而成效并不顯著：上海、廣州等城市積分落戶的“高門檻”被質疑為“只想引進高素質人才”；在北京“清理群租房”、遷移低端產業等人口調控措施中，被遷走的群體也以“低端勞動者”為主，有評論稱，這種做法“存在一個理想化誤區，認為城市里都是高端人才最好”。
對此，復旦大學中國經濟研究中心副主任陳釗表示，不應“對人口進行篩選”，因為“所謂的高端人才和低端人才是互補的，一些低端人才可能從事的是服務業，如果沒有他們，高端人才能夠享受的生活質量就會降低”，“這些低端人才走了后，城市可能就不能更好地吸引高端人才”。陳釗說：“誰走誰留，這些都應該由市場決定?！?/p>
世界上沒有哪一個城市只需要“高端人才”，不需要“低技能者”；無論大城市還是小城市，離開以低端業態形式存在的“城市螺絲釘”都無法正常運轉。社會各階層經濟水平的不均等化，決定了消費行為永遠是多層次和多樣化的，低端生產和服務領域的勞動者永遠是城市的合理組成部分。所以，又有網友評論說，“積分落戶‘門檻’的設定，首先要考慮引進人口的平衡性和多樣性，既要鼓勵高端人才入戶，也要給普通勞動者以希望”。
政府希望留下更多高級人才的想法自然無可指摘，然而，在制定政策細則以確定“誰是人才”、“誰可以落戶”時，問題就會出現——政府也無法判斷哪些人口“該”離開城市。對此，上海金融與法律研究院研究員、學者李華芳的解釋是：“政府的標準不可避免會傾向于可以衡量的高標準，而忽視城市作為一個自發秩序的擴展需要各種各樣的人。盡管這些人并不一定符合政府的人才標準，但卻是市場不可或缺的部分。通俗一點來說，就是上海陸家嘴既需要懂金融知識的專業人士，也需要賣大餅油條的‘人才’，但往往賣大餅油條就達不到政府的人才標準。”
對于政府以行政手段管控人口的舉措，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、城市與區域管理研究室主任宋迎昌的看法是：“雖然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，帶來了新的矛盾，也為尋租提供了可能，手段看似嚴格，實際效果卻很有限?！痹凇稇艏龁枴分?，陸銘的觀點更加明確：“到目前為止，我沒有發現一個理論認為城市的人口規模是需要通過行政手段來施加控制的。謹慎起見，這個問題我又問了其他研究區域和城市發展的學者，答案都是‘沒有’?！?/p>
人口調控應以市場手段
政府以行政手段控制人口規模并不可行，因為政府不僅難以判斷哪些人口“該”留在城市，也難以確定“首位級城市”最合適的規模。而僅就“哪些人口該留在城市”的標準，各方評論就已眾說紛紜，如：有觀察人員表示，“政府本來要在現實基礎上控制的，只是那些僅僅為了獲取更好的公共服務而進行的人口流動”，然而“政府幾乎無法判斷那些進城的人當中誰是為了就業，誰是為了公共服務”；更有網友稱，為保障公平，“若外地人要考試才能留下，那本地人也該考試才能保住戶口”。陳釗則認為，最終留在大城市的群體是“由市場定”的，“比如人口聚集勢必帶來高房價，當房價很高的時候，有些人就會選擇離開，這就是市場的作用”。
在陳釗看來，城市的最優規模也應由市場決定，“人口集中帶來的好處是資源的集聚效應，壞處是城市的擁擠、環境成本”，“當集聚的好處大于它的成本，那么城市規模就一定會增加”。政府無法代替市場來控制城市的規模，是因為“政府根本不可能知道怎樣的規模對于一個城市來說是最合適的”。陸杰華對此持相同觀點，他說：“城市人口規模的擴張會帶來一些問題，但只要規模擴張的好處更大，那么，人口規模就會繼續增長，直到規模擴張的正面效應消減到小于負面效應的時候。這個基本的原理決定了城市的最優規?！?，“對于城市最優規模而言，市場是最佳的發現機制”。
人口問題專家彭希哲比較行政手段與市場調節對人口調控的作用后指出：“一般而言，市場調節見效會慢一些，行政手段短時見效快，但長期效果不一定最佳”，大城市人口調控應當采取“市場化手段+行政手段”有機結合的方法。這一結論也正吻合了陳釗的觀點：“市場是發揮資源配置最好的機制。政府人為的干預，往往會帶來低效率”，“政府應該設計好的機制，讓市場發揮作用”。
政府以市場化手段做出引導，東京、紐約、倫敦等城市有諸多先行經驗可供借鑒，如香港、東京對交通網絡的合理規劃與完善，紐約、倫敦等城市建設衛星新城等舉措?！安还苋绾握{控，都不意味著要用行政手段限制外來人口進城?！倍纬蓸s強調。
4 首位城市應該如何“控資源”？
談及城市發展，齊驥曾表示，中國政府在幾年前就已提出“要推動大城市、小城市和小城鎮協調發展”，然而“直到現在我們仍沒找出一條合適的協調發展之路”，“這是中國快速推動城鎮化過程中存在的最嚴峻的問題”。齊驥稱，若“中國小城鎮人口向大城市遷移”的現象得不到有效緩解，這一問題會長期存在。
然而“城鎮化涉及到多個部門”，齊驥指出，如果中國的衛生部、教育部等部門共同發力，把知名企業、醫院、高校等都從北京遷出去，那么“至少能在一定程度上緩解外來讀書、就醫的人口壓力”——“首位級城市”人口集聚背后，是不同區域“資源”的不均等，而要解決“資源”不均的問題，需要各職能部門形成合力、共同發揮作用。
公共服務均等化
陸杰華在對比中國與國外的人口管控措施后指出：“其實任何一個國家都會調控人口的遷移流動，比如，加拿大等國家會對移民設立各種條件門檻，但為什么爭議比較小？那是因為在經濟發展中，政府會提供相應的公共服務。我們現在很多城市還沒有做到這一點。”
宋迎昌也以紐約、倫敦等國際都市為例，指出優質公共資源在不同區域的均等化配置是“避免人口過度流向城市中心區的關鍵因素”。宋迎昌說：“通過完善大城市近郊及周邊地區的交通、教育、醫療等公共設施和服務配置，可以有效減少周邊居民對中心城市的依賴?！北热?，紐約格外重視郊區公共服務設施建設，不僅政府直接進行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵私人投資；為加強周邊地區的教育資源配置，1994年，紐約為每個郊區學生支出達9688美元，而城區僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉協調發展，在早期就注重保護和發展農業，提高農民收入，完善社會保障制度，促進農民生活方式現代化，有效緩解了農民進城的壓力。
事實上，我國政府早已認識到推進公共服務均等化的重要性。早在2005年，十六屆五中全會就通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，要“按照公共服務均等化原則，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區社會經濟發展”；2007年，十七大報告再次提出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。
“人口問題的本質是發展問題。長期看，解決城市人口問題，關鍵是要消除區域發展中的不平衡現象，實現區域均衡協調發展。”段成榮說，必須把調控人口規模的平臺建立在全國范圍內，促進公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區也同步發展起來了，才能真正減輕人口持續增長的壓力，實現人口有序流動?！?/p>
疏解產業功能
陳釗與陸銘曾共同研究全球各國數據，分析首位城市的規模與哪些因素有關，發現“人口可以解釋絕大部分首位城市的規模”：一個國家的人口越多，首位城市就會越大，而上海無論是在全球還是亞洲的趨勢圖中，都處于平均線之下，但并沒有偏離太遠，“也就是說，如果全球的大城市規模有某種普遍規律的話，那么上海并不像我們想象的那樣，并不是太大了”。
陸杰華也指出，北京部分地區的人口確實比較集中，但從全市的整體來看，相比香港、新加坡、紐約等城市，北京的人口密度并不是特別大，“我們最大的問題，是每平方公里的勞動生產率比較低。這說明，我們的經濟發展方式并沒有改變，經濟發展還是靠勞動密集型產業，創新產業沒有起到應有的作用。”陸杰華說，“人口疏解的關鍵不是疏解人，而是疏解產業功能”，“產業功能不疏解，人口很快又會重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在”，首位城市“又要疏解人口，又要做經濟中心、政治中心”，二者是很難兼得的。
中央及地方政府也已認識到這一點，在2015年2月10日召開的中央財經領導小組第九次會議上，習近平總書記明確提出，要疏解北京“非首都功能”。習近平說：“作為一個有13億人口大國的首都，不應承擔也沒有足夠的能力承擔過多的功能?！痹?月召開的北京市2015年上半年經濟形勢分析會上，市長王安順也表示：“要把功能疏解作為關鍵措施，每項任務都要算好人口賬，規劃利用好騰退空間，防止新的人口聚集?！?/p>
疏解產業功能也應采取市場化手段。學者李華芳以紐約、上海為例指出，“首位級城市”人口的限度是由“高度競爭的勞動力流動決定的。不適應城市里競爭的人，自然要流出到其他地方去。但如果是行政強制搬遷，或者對外來移民單向設限，反而是保護了不適應城市競爭的人，并且通過城市福利變相補貼了一部分原本會被競爭淘汰出城市的人，最終會扭曲城市的運行機制”。
優化城市規劃
“當人們普遍認為城市病是與城市規模和人口密度相伴生的問題時，香港的經驗被嚴重地遺忘了，”陸杰華說，“香港面積不大，但在有限的面積里，政府保留了大量的綠地和郊野公園，人們只是集中居住在香港那些島嶼的邊緣地帶。但是，通過道路的合理規劃、地上和地下各類交通設施的完善，在這塊世界上人口密度最高的地區，卻沒有嚴重的交通擁堵和污染問題?！?/p>
首位城市人口問題“與其說是人口規模問題，不如說是人口空間分布問題”，首都經貿大學城市學院教授張強表示。比如，北京從1993年起就計劃將產業功能和人口向周邊城鎮疏解，但產業布局卻沒有圍繞調控目標做出有效的調整，主要的就業機會、基礎和公共設施仍大量集中在城市核心區，直接導致了人口居住空間與就業空間分離，造成大規模的人口朝夕性移動，加劇了城市運行的紊亂。
陸杰華也認為，“首位級城市”普遍不宜居有兩方面原因，“一是人多，二是城市的規劃不好”，“在北京，你要想坐火車，無論去北京站、北京西站還是北京南站，都要進入一個比較擁堵的地區”，這就是城市規劃的問題。陸杰華說，“人口問題不僅僅是總量的問題”，“我們最應吸取的教訓，就是我們的目標過于單一了，都是簡單地設立數量，沒有涉及結構和分布問題”，“我們現在要在結構和分布上、在提高城市承載力上多下工夫”。
優化城市規劃的過程也是對城市空間資源重新配置、合理利用的過程。2014年3月16日，國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（簡稱《規劃》），提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃，科學確立城市功能定位和形態，加強城市空間開發利用管制”，“統籌規劃城市空間功能布局，促進城市用地功能適度混合”，“統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村發展”?！兑巹潯冯m已從宏觀層面闡明原則，然而事情不可能一蹴而就，從規劃到實施仍需要一個循序漸進的過程。
城市群協調發展
20世紀50—70年代，東京也曾經歷人口的高速增長期，人口數量由628萬猛增至1140萬，引發了環境污染、住房困難等種種“城市病”。然而在應對“城市病”的過程中，東京并未一味“控人”、限制城市規模，而是通過轉變城市布局、打造都市圈等方式，重塑城市格局，擴大了城市的容納能力。1956年，日本制定了《首都圈整備法》，首次明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍。經多次規劃、多年打造，東京都及其周邊的千葉縣、神奈川縣共同承擔起了東京的城市功能，形成了“一都三縣”東京圈。
“治理‘城市病’有賴于建立健全城市區域體系和深入推進區域合作發展?！北本﹪H城市發展研究院院長連玉明說，“一方面要在產業結構上調整，將集中于中心城區的醫療機構、高校、科研機構、央企總部等向近郊區遷移。另一方面要推進區域均衡發展，加速大城市與周邊衛星城的一體化。”
事實上，建設周邊城鎮、發展周邊城市，早已成為各國應對大城市發展困境的普遍做法：1945年完成的大倫敦規劃，對以倫敦為核心的大都市圈做了通盤的空間秩序安排，以人口疏散為目標，在大倫敦都市圈內計劃了10多個新城以接受倫敦市區外溢人口，這些新城不但疏解了倫敦人口，而且分解了倫敦市區的功能，提供了更多的就業機會；此外，巴黎及其外圍的賽爾基—蓬杜瓦茲等5個新城也是城市組群發展的典型例證。
在中國，京津冀城市群、長江中游城市群、珠三角城市群等也都在蓬勃發展；從2011到2013年，國家“十二五”規劃綱要、政府工作報告等文件屢次提出，要“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力”，“增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”——國家已在嘗試通過城市群協同發展緩解“首位級城市”的人口壓力、解決城市發展不均問題，只是若要實現周邊城市對中心城市人口、功能的有效承接，尚需從公共服務、產業等領域做好全局規劃，逐步實施。
“首位級城市”因人口規模過大而衍生出的種種城市問題，癥結、根源都不在“人口”本身。正如有觀察人員評論所說：解決城市人口容量問題的關鍵或許并非人口數量本身，加快區域經濟協調發展，通過“首位級”資源的轉移帶動各地均衡發展，在使這些城市人口相對“變小”的同時外地城市“機會”變大，才是解決當下“首位級城市”人口集聚問題的長遠之路。
