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2024年11月24日
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日前，國務院印發了《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（簡稱《意見》），部署進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作，并明確了四方面工作舉措，其中“加大棚改力度、創新融資方式”的兩點表述最為突出。在棚戶區改造的安置上，《意見》提出將鼓勵貨幣化安置并摸清存量房情況。這一舉措是否會對現有的房地產市場產生影響？PPP模式在應用于棚改項目時需具備哪些現實基礎？《城市化》雜志特邀綜合開發研究院（中國·深圳）產業經濟研究中心主任、主任研究員龍隆教授發表評論。
龍隆：在我國現行住房政策下，商品房被認為是解決國民住房問題的主要途徑。然而從國家統計局發布的數據看，2004—2013年，我國住宅房屋總竣工面積約163.9億平方米，其中商品房58.3億平方米，只占約35%，這說明商品房并非我國住宅供給的主要來源。單以2013年數據為例，全國住宅房屋竣工面積19.3億平方米，其中商品住宅約7.87億平方米，雖然商品房比例有所上升，但仍有約11.5億平方米的非商品房。因此，從中能夠得出商品房供給比例并不高的結論。這也說明，《意見》中雖明確將通過三年時間，改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套，平均每年約要解決約600萬套住房，若按套均100平方米計，每年也不過6億平方米，遠少于2013年的非商住宅竣工量。僅由此看，對中國現有的商品房市場不致于產生太大影響。
商品房所占比例不高，說明這些年太多的住宅沒有支付地價就建起來了，太多的房主花很少的錢甚至不花錢就得到了住房，是通過哪些方式、渠道呢？合理嗎？合法嗎？公平嗎？從上面的數據看，似乎只要把每年竣工的非商品房調劑好，就可以完成《意見》的安排了。問題當然沒有這么簡單，需要有一個清楚、合理的說法。否則，我們的住房市場就是一個扭曲的、灰暗的市場。眾所周知，城市政府對土地財政的依賴驅動了地價上漲，然后又驅動了房價上漲，致使大多數工薪階層買不起房。目前，除北上廣深等一線城市外，很多城市包括絕大多數省會城市的房價都已到達高限，并出現滯銷，開發商的資金鏈大都已繃得很緊，斷鏈的也在時時出現。這一背景下，如果危改及棚戶區改造房屋以低價房的形式出現在市場上，對現有的房地產市場造成沖擊就是大概率事件。《意見》中雖有明確，“將摸清存量商品住房底數，制定推進棚改貨幣化安置的指導意見和具體安置目標”，但我認為還不夠，還應摸清非商品住宅的存量和增量以及權屬關系。
《意見》中另一突出的表述是創新棚改項目的融資方式，推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。社會資本進入棚改領域是有盈利預期的，這就為棚改、危改的安置住房添加了商業性質。然而這類住房相當于原住房的舊改，政府會減免地價，房價也要大打折扣，但社會資本又要求高于社會貸款利率的回報（社會資本的貸款利率比銀行貸款利率高得多，這是中國經濟另一個多年未解的大問題）。因此，如何對這些房屋進行定位定價，如何使社會資本合理順利地實現盈利，在當前情勢下將是一件很復雜、很容易引起麻煩的事情。
我國目前還沒有一套標準的PPP模式管理辦法，這就極易使公共目標與盈利目標混淆在一起。如果將民間資金引入到棚改中來，并能保證其利潤，沒有一套可計量的管理標準，沒有透明的具有激勵效用的利益分配方案，就可能導致項目的質量和成本管理失控，就可能使公共基金成為私營資本的套利杠桿甚至套利對象，也可能成為公方政績目標下的腐敗資源，雙方更可能因利益問題扯皮不休而誤正事。因此，建立透明、公正、公平、有質量的成本利益計量標準的PPP監管規則，是國家大力推動PPP所必須的一個前置性制度安排。
