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2024年11月24日
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作者簡介：馬慶斌，山東泰安人，博士，畢業于中國科學院國情研究中心。現為中國國際經濟交流中心研究部副研究員，中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員。主要從事全球化、城市化和產業發展研究，在區域與城市戰略、產業發展等方面有深入研究。
中央城鎮化工作會議提出了推進城鎮化的主要任務，描繪了中國新型城鎮化之路的藍圖，這幅藍圖要讓老百姓“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”，這其中透露出來的政策信號就是中國高層已下決心轉變中國經濟發展方式。顯然，在未來20年左右的時間里，轉變經濟發展方式的重要載體就是推進新型城鎮化。未來的城市不僅僅看起來很美，還要生態可持續、富裕、宜居宜業，讓老百姓生活得更幸福。
一、中國城鎮化發展的四大特點
（1）東部化。以長三角和珠三角為代表的沿海城市已形成中心城市向周圍輻射的城市圈，中西部部分城市雛形才剛剛形成。從城鎮人口與總人口占比來看，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口。其中，上海、北京、天津三大城市已經進入高度城市化階段，城鎮化率超過80%，廣東、江蘇、福建等東部沿海省份的城鎮化率在60%左右。內蒙古、重慶、湖北等省份城鎮化率在50%以上，其他中西部地區城鎮化率低于平均水平。
（2）大和特大城市化。2013年出臺的《國家中長期新型城鎮化規劃》將市區常住人口超過500萬人的城市認定為特大城市。迄今為止，我國共有12座特大城市，人口總數為1.34億，占全國人口總數的9.86%。大城市已出現交通擁堵、貧困率和犯罪率上升等城市病。同時，中小城市和小城鎮由于道路、垃圾處理、環境等綜合承載力不足而缺乏吸引力。
（3）“群”城市化。目前地方官員依靠GDP增長的政績觀未得到根本轉變，表面上城市的發展空間逐步擴大，相互之間有交往，但受制于不同城市之間的行政壁壘，城鎮化呈現出斷頭路、市場分割、產業重復和基本公共服務不均等等問題。我國目前的城市群發展并不是真正意義上的城市群化，而是僅僅局限于面積和總量變化的群城市化，在同一城市群內仍是各自為戰的局面。地方政府盲目貪快，上一些短期經濟效益高、見效快的項目，導致鄰城甚至同城競爭。在區位優勢、自然稟賦相近的情況下，相鄰區域的過度競爭反而削弱了彼此的競爭力，致使經濟效率和資源利用率低。
（4）異地城鎮化。我國自然環境、耕地分布以及經濟發展的空間不均衡性，導致東部尤其是東南沿海成為未來城市人口聚集的地區，也成為大城市群尤其是世界級城市孕育的地方。改革開放以來，隨著制度改革的推進與社會經濟的發展，大批原本被束縛在土地上的過剩農村勞動力開始自由流動，進入城市和非農活動領域。特別是自20世紀90年代以來，我國流動人口的數量迅速膨脹。2013年，全國農民工總計2.34億人，人口的大規模流動已成為我國城鎮化進程中的重要特點。
二、中國城鎮化發展的主要特征和趨勢
1、新型城鎮化的基本特征
（1）“以人為本”的城鎮化
實現新型城鎮化，必須堅持以人為本。通過推進符合條件的農業人口落戶城鎮、推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務等舉措，建立健全農業轉移人口市民化推進機制，有序推進農業轉移人口市民化。將城鎮化的發展重心從工業化轉移到市民化上來，使全體居民共享現代化建設成果。
（2）“城鄉一體”的城鎮化
推進城鄉一體化，必須堅持四化同步、統籌城鄉。隨著城鄉人口結構的根本性變化，需要打破以往城鄉經濟體系分別改革的思路，將城鄉土地、勞動力等要素的自由平等雙向流動作為改革的重要突破口。推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系，加強統籌規劃，盡快整合現有培訓資源和公共就業服務體系，形成覆蓋城鄉的公共就業服務網絡。
（3）“生態文明”的城鎮化
發展生態文明的城鎮化，必須把生態文明理念全面融入城鎮化進程，創新城鎮化發展方式，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，著力打造資源節約型、環境友好型的新型城市。
（4）“承載傳統”的城鎮化
新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所，而不是簡單地建高樓和建廣場。在新型城鎮化進程中，要堅持“文化傳承，彰顯特色”的基本原則，根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。
2、中國新型城鎮化的未來發展趨勢
（1）“中西部”化
從三大地帶看，我國城鎮和城鎮人口相對集中于東部地區。2013年，東部城鎮化率最高，為56.4%；中部次之，為53.4%；西部最低，為44.9%，東西部相差11個百分點。從省際差異看，城鎮化水平最高的上海市達到88.02%，而城鎮化水平最低的西藏自治區則只有22.75%，二者相差65%。2013年各地區工業增加值數據顯示，北京全年工業產值增長7.5%、上海3.1%，加工貿易大省廣東的增加值也僅為7.3%，而同期廣西為14.2%，貴州16.8%，山西14.8%。2013年以來，在東部沿海出口貿易復蘇緩慢的情況下，中西部作為國家基礎設施重點投資區域，在經濟發展中起到了舉足輕重的作用，這為中西部城鎮化快速發展奠定了物質基礎，而東部沿海勞動力和土地成本的上升進一步促進中西部城鎮化發展。
（2）“中小城市和小城鎮”化
中小城市和小城鎮成為“折返式”城鎮化的主要載體。城市群并不是發達經濟體城鎮化的唯一選擇，60%以上的德國人居住在小城鎮和鄉村。2013年，我國中小城市為368個，占全國城市總數的56%，另外，建制鎮已經達到20113個，中小城市和小城鎮是吸納城鎮人口的主要載體。研究顯示，相當數量的農民工采取“折返式”進城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術后，會選擇進入門檻更低的中小城市和小城鎮就業和創業，并逐步實現定居，這一趨勢將因東部地區產業加速向中西部省份轉移而得到強化。因此需盡快制定財稅政策，扶持中小城市和小城鎮的公共服務能力，提高城鎮綜合承載力，假設每個中小城市年均增容0.5萬人，每個小城鎮年均增容納0.1萬人，將會吸納近2000萬人進城，對于穩步推進我國城鎮化有重要意義。
（3）“城市群”化
城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體，北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是該國經濟社會發展的火車頭。我國過去30多年的高速發展，也得益于長三角、珠三角、京津冀三大城市群的帶動。最近討論的長江經濟帶，從規劃角度講，也有依托長江黃金水道建大都市連綿帶的考慮。考察這些城市群或大都市連綿帶，一般有四個基本特征：一是城鎮化水平較高，城鎮化率在70%以上；二是大中小城市規模協調，相鄰等級城市人口比例大多在1：5以內，最高不超過1：10；三是以交通為重點的基礎設施網絡完善，各城市之間交通便捷、信訊暢通；四是城市功能布局合理、分工明確，產業優勢互補。推進城鎮化，應當以構建城市群為目標，積極培育包括特大城市、大城市和中小城市的城鎮體系，促進城市間基礎設施互聯互通，產業、功能互補。
（4）“就地就近”城鎮化
就地就近城鎮化將成為一種趨勢性模式，長期以來，大規模的異地流動性農民工成為推動我國城鎮化的新主力，但由于制度變遷的漸進性和長期性，使得農民真正轉變為市民尚需時日。今后一個時期，應著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。拆除隱形籬笆墻，落實以人為本，建立新型城鎮化發展的制度建設維度。有序推進農業轉移人口市民化，推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。對未落戶的農業轉移人口，建立居住證制度，將更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、實現異地升學，實施農民工職業技能提升計劃。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明。
三、中國城鎮化面臨的主要問題
1、中國城鎮化推進過程需要破解的八大問題
一是城鎮化的統計口徑與公共服務覆蓋之間的缺口。截止到2009年9月末，我國有1.52億外出務工農民，還有0.9億戶籍所在地鄉鎮務工農民，計2.42億農民工。這些人由于在城鎮居住半年以上而被統計為城鎮人口。事實上，這些人并沒有真正享受到城鎮的醫療、教育等戶籍所附帶的福利，需要建立更為現代化的公共服務體制，在財政能力可以實現的前提下，盡快覆蓋更多的人。
二是土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度、工業化快于城鎮化速度。由于擔心外來民工轉化為本地居民帶來巨額的財政壓力，地方政府一般會對外來民工轉市民持很強的排斥態度。而且，由于土地財政的體制性動因，地方政府有通過擴大城鎮建成區面積來獲取土地出讓金、提高其財政能力的沖動。根據數據分析，2000年到2007年，我國城鎮建成區平均每年擴大1861平方公里，以7.7%的速度增長，遠遠高于人口城鎮化速度。這使得本已緊張的耕地更加快速地被城鎮吞噬。與48%的工業比重相比，中國城鎮化的水平依然過低。未來，在發展先進制造業基礎上，大力發展就業彈性高的服務業，將是推動城鎮化發展的重要途徑。
三是外出務工人員與家庭空間上分離、城鎮生產集中性與農村潛在消費市場分散性的分離。抽樣數據顯示，舉家外遷的農民工只有不到10%，即2000萬人左右。大量農民只身長期外出務工，形成了中國獨特的“留守兒童”、“留守老人”等現象，并由此誘發出越來越多的社會問題。而且，大量農村人口分散在路途遙遠且規模過小的集聚點，使得商品運輸和集散成本過高，抑制了國內消費增長。每年春節過億的探親人員流動，不僅給有限的交通運輸造成壓力，而且，也擠占了旅游以及其他消費的資源。事實上，這種模式也使大量外出務工人員占有了農村和城鎮兩份土地資源，即農村宅基地和城鎮建設用地。
四是資源和環境問題。改革開放以來的三十年，是中國工業化和城鎮化快速發展的三十年。由于環境基礎設施的落后，大量河流和土地被污染。未來城市生活用水、產業發展用水都受到了制約。
五是大中小城市和小城鎮協調問題。很多大城市已經開始出現交通擁堵、貧困率和犯罪率上升等城市病。很多中小城市和小城鎮由于道路、垃圾處理、環境等綜合承載力不足而缺乏吸引力。在中國城鎮等級管理體制下，很多中小城市和小城鎮發展受到財政資金有限、土地指標分解過少等硬制約。
六是城市群之間亟待強化協調。隨著經濟發展，城市規模擴大，發達地區城市之間、大中小城市和小城鎮之間已經開始聯片發展，并逐步成為城市群。這產生了很多跨區域的資源使用和環境保護、交通、公共基礎設施建設和使用以及產業分工等問題。我們必須盡快建立跨區域協調機制。
七是住房政策需要在推動經濟和保障功能之間建立平衡。單純求經濟增長和突顯住房的保障功能都不適合當前中國經濟發展的特征，需要在二者之間建立一種平衡，尋求公平和效率的平衡。中國處于城鎮化加速期，住房需求具有剛性。在現有財政體制和政績評價體系下，地方政府具有推動地價和房價增高的動力。金融危機以來，實體經濟獲利預期低。大量投機性資金涌入房地產市場，助推了房地產市場的投機性和泡沫性，“地王”不斷出現，房價陡升。過高且增長過快的房價不僅有形成泡沫經濟的可能性，而且使城鎮化門檻提高過快，吸納就業彈性高的服務業發展成本過高，減緩了服務業發展速度和規模。大量應屆畢業大學生和農民工等新增勞動力，在城市中形成了所謂“夾心層”，難以在高房價城市中生活和就業。因此，在戶籍制度性門檻之外，財產性門檻又形成。這一門檻不破除，中國未來宏觀經濟的穩定性及城鎮化穩定快速增長將受到影響。
八是就地城市化和異地城市化問題。中國的自然環境、耕地分布以及經濟發展的空間不均衡，導致了東部尤其是東南沿海成為未來城市人口聚集的地區，也成為大城市群尤其是世界級城市孕育的地方。問題在于，中國幅員遼闊，東部的承載能力畢竟有滿負荷的一天，而中西部的發展也開始加速，城市化的平衡還是向中西部傾斜，以往大跨度轉移的人口，已經開始回流，這需要回答的一個問題就是，到底中國以什么方式能夠實現就地就近城市化，解決這個問題才可以更好地滿足經濟的根植性和文化的傳統性問題，解決整個國土均衡發展的問題。
2、中國新型城鎮化的三大矛盾
當前，在推進城鎮化的進程中很多問題，可以歸結為“人、地、錢”三個問題，對這三個問題的認識將直接影響戶籍制度、土地管理制度以及地方融資平臺等改革進程。
（1）城市要“地”不要“人”。其根本原因在于傳統的經濟發展方式。長期以來，我國經濟發展依靠的是高資源、高投資，農村人口的富裕使得勞動力并不是一個現實的制約因素。另外，在我國東部城市的發展過程中，加工貿易的體量很大，加工貿易“兩頭在外，中間在內”的產業結構所需要勞動力的年齡結構相對穩定在18—35歲，因此不是城市排斥大量的農村人口進入城市，而是總體上的經濟結構無法容納增速太快的城市人口，至少這個過程是緩慢的。近年來，城鎮化進程中的人地兩張皮的經濟基礎正在發生變化，這一變化最突出的就是“民工荒”的頻繁出現以及以擴大內需為重點的經濟發展方式的轉變，推進戶籍制度改革將成為重大政策突破點。
（2）城鄉分割的土地管理制度是諸多經濟問題的病根所在。當前，城鄉分割的土地管理制度的弊端已經顯現，主要體現在兩個方面：偏遠農村宅基地的閑置問題和城市建設用地的緊缺問題。據統計，全國農村10%的宅基地是廢棄的，空心村現象較之前更加突出，這與城市建設用地的緊缺形成明顯對比；城市近郊的“小產權房”現象愈演愈烈。事實上，“小產權房”現象是城市居民面對城市高房價和郊區農民應對城鄉土地“剪刀差”的結合。高房價的危害不僅僅體現在房地產泡沫侵蝕實體經濟，還會制約服務業的發展，而服務業的發展對于經濟結構調整、擴大就業等有不可替代的作用。據不完全統計，我國當前的建設用地中，城市占1/4，縣城和小城鎮約占1/4，農村則占了將近1/2。顯然，在推進城鎮化的進程中，實現有效的城鄉建設用地的轉換以及建設用地和耕地之間的占補平衡極其重要。
（3）土地財政的痼疾不除，經濟發展方式難轉。在過去的10多年中，中國城市的面貌煥然一新，土地財政功不可沒，但是，隨著經濟的發展，這種體制寅吃卯糧的弊端逐漸顯現，這是城市房價“越調越高”的根本原因。隨著當前地方融資平臺風險越來越大，破解這一難題需盡快提上議程。除了盡快出臺房產稅等財產稅增加地方政府稅收來源，完善財稅體制實現財權和事權的對等以外，盡快創新城鎮化融資模式，推進民間資本進入城鎮建設將是一個更加迫切的議題。同時，要有序推進地方政府自主發債試點工作，在充分論證的基礎上，擴大試點范圍和規模，拓寬城鎮建設資金渠道。
四、幾點建議
1、城鎮化模式選擇需遵從經濟規律。不同國家的城鎮化模式是將自身比較優勢與全球產業分工結合的結果。我國未來應著力于三種不同的城鎮化模式，分地區分類型制定政策，即服務于引領中國經濟全球競爭力提升的特大城市及其城市群，服務于大規模流動人口返鄉后創業定居的中小城市和小城鎮以及服務于傳統農村地區人口高度聚集以后，自動享受城市經濟文化輻射的就地就近城鎮化。
2、要善于借鑒發達國家的城鎮化經驗。考察二戰以前即實現城鎮化的英美等發達國家、發展于20世紀60—70年代的日韓等亞洲工業化國家以及拉美非洲等發展中國家的城鎮化得失后，以下經驗值得借鑒：一是要強化中央政府制定和執行城鎮化戰略規劃的主導作用；二是要走公共交通導向的集約緊湊型而非小汽車導向的無序蔓延型城市建設道路；三是適時大力推動城市群和城市圈的發展并要防止地產泡沫的形成；四是重視中小城市和小城鎮的作用；五是城鎮化推進要擇機提速也要防止過度；六是城鎮化離不開農村的健康發展等。
3、推進更加吸納高質量就業的城鎮化。城鎮化健康發展的核心是不斷創造更多的非農就業機會。如果沒有更多的高質量的就業機會，結果就是走向了一條高城市化率、低城市化質量拉美化的道路。在各地的實踐中，以創業帶動就業是一個很好的經驗，將更多制約群眾創業的不合理法規廢除，鼓勵更多民間資本開辦小微企業，是未來很長一段時間內推進城鎮化健康發展的關鍵。
4、加大城鎮化投融資的創新。擴大城鎮化融資渠道的創新勢在必行，尤其是在當前流動性過剩的情況下，應該加大力度將社會資金穩步吸引到城市基礎設施建設以及養老、教育和醫療設施建設上。這將有利于吸納過剩的流動性，也會逐步彌補城市建設的資金缺口，讓地方政府逐步回歸到公共服務的本職上來。
5、破解大城市不“大”，小城市不“小”的難題。長期以來，大城市的人口過多，而中小城市過小似乎已經成為共識，事實上，我國的大城市不“大”，小城市不“小”才是實質，大城市的交通擁堵、空氣污染等問題的根本原因是大量高端產業和醫療教育等都集中在城區，這些功能應擴散出去。北京等大城市應該繼續開放戶籍制度，向更多的高技術人才放開，繼續通過更快捷的交通與河北、天津連接，把城市的空間和功能繼續擴張，這不僅僅可以緩解城市內部的人口和交通等壓力，還可以帶動整個都市圈的發展。也就是說，就當前階段而言，我們還是要承認一點，就是讓大城市更大，以便形成擴散效應，形成城市群。而小城市則適度控制空間擴張速度，讓更多的人氣和產業集聚，避免土地財政推動下的“鬼城”現象繼續蔓延。
6、構建城鄉聯動的系統化改革。隨著城鄉人口結構的根本性變化，以往城鄉經濟體系分別改革的思路需要打破，而要將城鄉的土地、勞動力等要素的自由平等雙向流動作為改革的重要突破口。在土地管理制度上，要盡快按照十八大的精神推進城鄉土地一體化進程，在戶籍改革方面應該盡快落實居住證制度，以此為突破口。
