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2024年11月24日
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蘆山“4·20”強烈地震發生后，黨中央、國務院高度重視災區的科學重建和可持續發展工作。2013年5月21日，習近平同志主持召開抗震救災工作會議，明確指出“要及時把工作重點轉移到恢復重建上來。恢復重建是一項復雜的系統工程，要科學規劃，精心組織實施”，并提出了“以人為本、尊重自然、統籌兼顧、立足當前、著眼長遠”的要求。貫徹落實中央精神，蘆山災后恢復重建堅持路徑創新和機制創新，立足近期避次生地質災害之險，著眼長遠謀可持續發展之計，把災民永久安置選址同城鄉居民點布局優化結合起來，把人口分布格局調整同產業結構重塑結合起來，把災區恢復重建的當務之急同生態文明建設的長遠需求結合起來。這些做法，不僅積累了重大自然災害發生后科學重建的經驗，也為欠發達地區扶貧攻堅和實現全面建成小康社會目標、促進重要生態功能區區域發展和邊遠地區走新型城鎮化道路提供了有益借鑒，豐富了中國特色可持續發展理論。
走可持續發展之路是蘆山恢復重建的理性選擇
中國特色可持續發展理論萌芽于農耕文明時期的“因地制宜”思想。作為一個地域發展條件差異很大的國家，如何做到因地制宜始終是我國可持續發展進程中的關鍵問題。改革開放以來，我國經濟社會快速發展。但在發展過程中，很多地方忽視自身的資源環境承載能力，片面追求做大GDP和城市規模，經濟發展的資源環境代價較高，區域發展的不可持續矛盾日益突出。其中，像蘆山地震災區這樣的欠發達地區、生態功能重要地區、地理位置偏僻地區如何走可持續發展之路，更是一個難題。
蘆山地震災區工業化和城鎮化的自然條件與區位條件較差，地震災害進一步加劇了人地關系的緊張狀況；經濟社會發展水平偏低，當地恢復重建的能力明顯不足。這使蘆山地震災區恢復重建和可持續發展面臨一系列困難。
從自然條件與區位條件看，在國家和四川省主體功能區規劃中，蘆山地震災區被劃為資源環境承載能力弱的區域。蘆山地震災區地處成都平原與青藏高原過渡地帶，山地面積占災區總面積的90%以上，平壩面積所占比重不足6%，重災區和極重災區的后備建設用地非常貧乏。龍門山斷裂帶地震頻發，滑坡、崩塌、泥石流等次生地質災害隱患點密布；汛期降雨量大，增大了次生地質災害風險。山地地表土層較薄，土壤侵蝕強度大，生態環境極其脆弱。災區大部分位于川滇森林及生物多樣性生態功能區、大小涼山水土保持和生物多樣性生態功能區，是重要的珍稀生物棲息地，也是國家乃至世界生物多樣性保護重要區域。
從經濟社會發展水平看，蘆山地震災區經濟社會發展水平相對落后，21個受災縣中許多受災縣為山區，城鎮化水平低。2011年極重災區蘆山縣的城鎮居民人均可支配收入15513元，遠低于全國23979元的平均水平；農村居民人均純收入5899元，是全國平均水平的85%；震前的財政自給率極低，僅為12%。地震災害又造成巨大財產損失。蘆山地震極重災區倒塌及嚴重損壞房屋率為8465間/萬人，重災區倒塌及嚴重損壞房屋率平均達到3890間/萬人，分別達到與汶川地震極重災區、重災區萬人倒塌房屋率相當的水平。地震及次生災害對基礎設施、工廠廠房和農業生產條件等的破壞相當嚴重。老百姓自救能力、地方政府重建能力都比較弱。
在這種背景下，蘆山災區恢復重建必須走可持續發展之路。這就是按照生態文明建設的要求和可持續發展的理念，協調人與自然的關系，在資源有限供給、環境有限容量、生態安全保障、災害充分防范的多重約束條件下，滿足人們不斷增長的合理的物質文化需求，建設資源節約型、環境友好型社會。
走可持續發展之路應立足實際、尊重自然
蘆山災區恢復重建走可持續發展之路，應把握以下幾個要點：首先，以重建選址和重建分區為目的開展資源環境承載能力評價。以次生地質災害隱患點排查為基礎，綜合考慮自然地理條件、生態環境保護、地質構造以及人口經濟分布和基礎設施狀況等因素，提出適宜重建的位置和地域范圍，通過土地用途管制或功能區管制手段，指導和約束災區重建規劃和重建工作。其次，把空間布局規劃作為重建的上位和總體規劃，編制災區系列恢復重建規劃。在落實重建區劃和區域功能定位的前提下，確定縣以下鄉鎮及村居民點重建和調整方案；制定災害防治系統方案，增強災區抗災防災的綜合能力；確定生態屏障建設、生物多樣性保護、生態資源合理利用的目標和路線圖，編制重大國土整治工程方案；提出山區城鎮化和特色經濟發展的基本思路和總體布局方案，明確扶貧開發與區域可持續發展相互促進的新型扶貧模式。最后，以增進欠發達地區人民福祉、增強災區造血功能為宗旨，創新災區恢復重建和可持續發展的體制機制。
作為重建規劃和重建工作的重要依據，蘆山災區恢復重建的資源環境承載能力評價遵循如下準則：一是自上而下調控與自下而上分析相結合。面對災區資源環境承載能力構成要素的復雜性與開放性特征，既考慮土地利用總體結構、區域間相互作用、城鎮體系空間結構等區域發展的客觀規律，進行分區方案的總量控制與區域調控；又考慮區域資源環境要素稟賦，充分把握分區結論的可行性與合理性。二是剛性約束與柔性指導相結合。遵循國家級和省級主體功能區劃方案與相關規定，嚴格執行國家關于防災減災、生態保護、糧食安全等各項法律法規。同時，考慮災后恢復重建現實需要，在產業重建、人口安置等方面給予一定彈性空間。三是整體評價與精細評價相結合。圍繞災區重建規劃的需求及災區實際，在全域評價資源環境承載力的基礎上，對極重災區和重災區增加次生地質災害評價的內容。四是災前狀態分析與災后影響評估相結合。在考慮災前水土資源狀態、生態環境特征等要素的同時，結合災損分析對災后影響進行評估。
資源環境承載能力評價從地質條件及災害危險性、自然地理條件、人口與經濟基礎、產業發展導向、災損評估五類指標入手，采用12個指標項、21個指標因子、近80個變量構成的指標體系進行評價。評價結果將蘆山地震災區劃分為災害避讓區、生態保護區、農業發展區和人口集聚區四類功能區，確定了各類功能區可承載的人口規模和國土空間開發強度，提出適宜人口居住和城鄉居民點建設的范圍，并對產業發展導向提供咨詢建議。
在產業經濟發展上，以發展綠色經濟為導向，實行可持續的救災扶貧致富新模式。近期優先扶持能夠大量吸納就業的紡織工業、茶、林竹和中藥等傳統優勢產業，安置災區居民就業，穩定災民收入水平；長遠則立足生態和文化資源優勢，逐步把文化生態旅游產業打造成為富民的支柱產業；以生態保護為前提，優化調整水電、建材等重工業布局，提高資源開發類產業對災區恢復重建的貢獻度；推進特色、綠色農業規模化生產經營，提高農民收入。在城鄉居民點重建上，適度引導人口集聚，探索山區城鎮化和城鄉統籌發展新路徑；通過就地城鎮化和異地城鎮化兩個途徑并舉，結合新農村建設和扶貧整村推進，建設特色宜居村莊，重塑災區新面貌。
走可持續發展之路重在創新援建方式
蘆山災區恢復重建和可持續發展需要借助國家、四川省和兄弟省市的援建力量。綜合考慮以往災區恢復重建援建方式和效果、蘆山地震災區發展潛力和受災特點，結合重建規劃提出的主要任務和發展目標，蘆山災區恢復重建以增強當地造血功能為宗旨，積極創新援建方式和體制機制，形成全方位、多途徑的援建格局，助推災區可持續發展。
立足災區優勢產業，把形成資源產業和生態經濟發展的扶持政策和長效機制作為中央政府有關部門援建的突破口，提高資源開發和生態建設對當地經濟的貢獻率。做大生態文化旅游業，以旅游資源入股，助推經濟持續增長。進一步退耕還林，種地人轉為林業工人，經營林業和林下經濟以增加收入。把資源開發類產業收入盡可能留給災區，提高能源和礦業對災區恢復重建的貢獻度。把蘆山等重災區縣納入主體功能區規劃國家級生態重點建設區，探索和應用生態補償新機制。
著眼異地工業化和城鎮化，把在雅安市區或成渝經濟區建設飛地型產業園區和城鎮安置點作為四川省援建的戰略重點，緩解地震災區人地矛盾壓力，加快全面建成小康社會步伐。按照“政府協商、市場運作、優勢互補、利益共享”的原則，省政府牽頭，在骨干企業和地方政府配合下，合力創建災區異地產業園區。結合異地產業園區建設，集中安置災民就業和居住，形成產城互動的居民點。
以提高災民就業能力和遷移規模為目標，把技能培訓和吸納就業作為東部發達省（市）援建的長期任務，努力縮小區域發展差距。制定東部發達省（市）培訓災區人力資源的配額指標，形成職業教育幫扶長效機制。建立東部發達省（市）吸納災區勞動力就業、上學、移民的激勵機制，鼓勵東部發達省（市）采取多種援助措施為災民轉移就業搭建平臺。
（作者為中國科學院可持續發展研究中心主任、研究員）
