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2024年11月24日
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近日,習近平總書記在主持召開中央財經領導小組第九次會議時指出,疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展,是一個巨大的系統工程。目標要明確,要通過疏解北京非首都功能,調整經濟結構和空間結構,走出一條內涵集約發展的新路子,探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式,促進區域協調發展,形成新增長極；思路要明確,要堅持改革先行,有序配套推出改革舉措；方法要明確,要放眼長遠、從長計議,穩扎穩打、步步為營,鍥而不舍、久久為功。
這“三個明確”,指明了疏解北京非首都功能的戰略意義。疏解北京非首都功能,并非只有讓北京“瘦身”這一個目標,而是包含了更廣泛和深遠的戰略訴求:一是探索首都和其他超大城市優化經濟空間布局的路徑；二是積累跨行政區域的城市群實現協同發展的經驗；三是為區域內各領域的深化改革注入增量。可以說,疏解北京非首都功能如同一個擊發針,激活的是從城市發展到跨區域治理的宏大命題。
就現實情況看,京津冀在城市功能識別、區域規劃、產業轉移、基礎設施接駁等方面已多有動作,并取得了一定成效,但是距離疏解北京非首都功能的復合式戰略目標還相當遙遠。這既有客觀因素的制約,也有主觀因素的羈絆。從客觀因素看,京津冀發展水平不一,從經濟實力到基本公共服務都處在不同的發展層級,這決定了發展訴求的不一致。
在這種情況下,北京的非首都功能產業的疏解過程,有可能導致發展規劃重疊、產業轉移不能完全對接、區域內無序競爭等新問題出現,致使區域內的經濟結構優化的總體效益下降。此外,在多年高速、粗放式發展后,京津冀地區生態環境脆弱對發展的制約已然凸現出來,這進一步限制了區域內整體協調優化產業布局、各取所需、各有所得的空間。
從主觀因素看,毫無疑問,盡管中國城市群發展迅速,不缺乏中心城市帶動周邊發展的實踐經驗,但由于首都的獨特性,京津冀如何協調發展仍存在經驗不足、認識不足的問題。
疏解北京非首都功能,當然需要以政策意志疏解區域內存在的顯性和隱性內在矛盾。京津冀協同發展已經上升為國家戰略,疏解北京非首都功能明確了戰略方向,表明了政策的先導作用。但是,政府行政力量主導劃定的只是疏解北京的非首都功能、推進京津冀協同發展的藍圖,這份藍圖各個細節的填充,還需要激發內在動力。
激發內在動力,就是讓社會力量也參與到疏解北京非首都功能的進程中來。如何甄別北京的首都功能和非首都功能、怎么疏解,市場和政府一樣具有發言權。北京的“三高”產業應該轉移,這一點有共識。但教育、醫療資源該不該轉,轉多少,不能政府說了就算,還需要廣泛征集民意,充分考慮公眾意見。
激發內在動力,還需要讓市場作調整經濟空間結構的參與者。調整經濟結構和空間結構,不是簡單的“舍”或者“得”,而是涉及區域內經濟要素資源的轉換、重配。只有讓市場參與到配置進程中來,尊重其合理訴求,才能減少資源浪費,北京非首都功能的疏解才可能實現效益最大化,并為走出內涵集約發展的新路子打下基礎。
激發內在動力還要以行政領域的改革作保障。疏解北京非首都功能,既涉及權力如何干預現有產業格局的問題,也涉及如何在跨區域行政合作中避免內部出現無序競爭的問題。前者要求盡可能劃清權力與市場邊界,后者要求在多省市權力架構下保持行政的一致性和高效率。顯然,這既要求堅持已經啟動的行政改革,還要求鑿深行政改革的深度。
引進公眾力量、市場力量和行政改革,應當與疏解北京非首都功能并進。如此,疏解北京非首都功能才能找到牢靠抓手,并起到激活全局的作用。就此而言,疏解北京非首都功能,既是一個目標終點,也是其他多個戰略目標的起點。
